VII SA/Wa 2106/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę I. Decyzją z [...] lipca 2013 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał P. K. (dalej jako Skarżący) rozebranie obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, parterowego z poddaszem użytkowym, tarasem zadaszonym, dachem dwuspadowym krytym blacho-dachówką. Obiekt o konstrukcji drewnianej szkieletowej z poszyciem ścian z desek struganych, nietrwale związany z gruntem. Wymiary obiektu wynoszą 6,80 m x 5,10 m plus 3,44 m x 4,0 m, plus 4,05 m x 1,35m wraz z urządzeniami budowlanymi z nim integralnie związanymi (zbiornik do gromadzenia nieczystości ciekłych). Budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w Z. obręb ewidencyjny W., Gmina K. Decyzją z [...] września 2013 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Prawomocnym wyrokiem z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 784/13 WSA w Gdańsku oddalił skargę P.K. II. Wnioskiem z 14 lutego 2020 r. P.K. zwrócił się o uchylenie ww. decyzji [...]WINB. Ze względu na zmianę stanu prawnego jaki wynikł w związku z wejściem w życie nowego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z [...] września 2019 r. nr [...] dla działki [...] położonej na obszarze oznaczonym symbolem 10.R dopuszczono zabudowę budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2, który to warunek ze względu na wymiary budynku 6,80 x 5,10 został spełniony Zostały więc spełnione przesłanki zawarte w art. 154 k.p.a. do chylenia decyzji gdyż została ona wydana na podstawie nieobowiązującego już planu. Ta nowa okoliczność i słuszny interes strony oraz uniknięcie poważnej szkody czyli przesłanki zawarte w art. 154 k.p.a. powinny skutkować uchyleniem decyzji. III. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego, [...] WINB decyzją z [...] lipca 2021 r. znak [...] na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji [...] WINB z [...] września 2013 r. W ocenie organu w sprawie nie zaszły przesłanki wskazane w art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do argumentów zawartych we wniosku [...]WINB wyjaśnił, że zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla strony, nie uzasadnia zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna konkretyzuje prawa i obowiązki jednostki w określonym stanie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych należy stwierdzić, że zmiany występujące po jej wydaniu nie mogą prowadzić do jej uchylenia, chyba że ustawodawca wyraźnie dopuściłby taką możliwość. Adresat ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinien niezwłocznie przystąpić do jej wykonania. Uchylenie takiej decyzji w związku z okolicznościami zaistniałymi po jej wydaniu byłoby w istocie premiowaniem jednostki za niewykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej. IV. Po rozpatrzeniu odwołania P.K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB. Za utrwalony w orzecznictwie organ uznał pogląd, według którego decyzja nakładająca obowiązki jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04). Nie jest także możliwe stosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji związanych (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 195/08). Do takich zaś należy decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "nakazuje", a nie "może nakazać". Niedopuszczalność uchylenia decyzji związanych na podstawie tego przepisu wynika z faktu, że prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3160/14). Skarżący jako okoliczność mającą uzasadniać zastosowanie art. 154 k.p.a. wskazał "zmianę stanu prawnego jaki wynikł w związku z wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W kontekście tego GINB wyjaśnił, że zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla wnioskodawcy, nie uzasadnia uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 221/10). Ostateczna decyzja administracyjna konkretyzuje prawa i obowiązki jednostki w określonym stanie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zmiany występujące po jej wydaniu nie mogą prowadzić do jej uchylenia, chyba że ustawodawca wyraźnie dopuściłby taką możliwość. Adresat ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinien niezwłocznie przystąpić do jej wykonywania. Uchylenie takiej decyzji w związku z okolicznościami zaistniałymi po jej wydaniu byłoby w istocie premiowaniem jednostki za niewykonywanie ostatecznej decyzji administracyjnej. W odwołaniu Skarżący podniósł, że "dodatkowym argumentem do uchylenia przedmiotowej decyzji (...) jest fakt objęcia nakazem rozbiórki poza budynkiem pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej również zbiornika na ścieki. W odniesieniu dla tego dodatkowego elementu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości organ pierwszej instancji nie przeprowadził odpowiedniego postępowania wyjaśniającego". W ocenie GINB, tryby określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie stanowią trzeciej instancji odwoławczej (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). Nie jest w tych trybach dopuszczalne podważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 71/08 i WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 236/18). Tym samym argumenty zmierzające do kwestionowania ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym pozostają bez wpływu na postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. Oran wskazał również na prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 784/13 oddalający skargę P.K. na decyzję [...] WINB z [...] września 2013 r. W wyroku tym wyraźnie wskazano, że "funkcja letniskowa obiektu jest niesporna, a zatem obiekt na niej usytuowany pełni funkcję rekreacyjną, a zbiornik na nieczystości ciekłe jest urządzeniem budowlanym związanym z tym obiektem zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Powstanie tych obiektów poprzedzać powinno uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, czego Skarżący nie dopełnił". V. Skargę na powyższą decyzję wniósł P.K. kwestionując ją w całości. Podkreślił fakt zmiany planu miejscowego, który w jego ocenie ma umożliwiać obecnie zabudowę na jego działce, jak istniejąca i objęta nakazem rozbiórki. Zwrócił również uwagę, że podstawą do uchylenia decyzji [...] WINB jest fakt objęcia nakazem rozbiórki poza budynkiem pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej również zbiornika na ścieki. W odniesieniu dla tego dodatkowego elementu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości organ pierwszej instancji nie przeprowadził odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Skarżący wskazał także, że we wniosku z 14 lutego 2020 r. co prawda podał przepis prawa, tj. art. 154 k.p.a., aczkolwiek na żadnym etapie postępowań, ani organ I instancji ani odwoławczy, nie zobowiązał go do uzupełnienia, skorygowania wniosku. Powołanie się na omawiany artykuł wynikał z niewiedzy i z nieznajomości prawa. W dalszym ciągu organy nie wyjaśniły niezasadności zastosowania art. 154 k.p.a., a jedynie rozważały w swoich uzasadnieniach kwestie tzw. uznaniowego charakteru decyzji wydanych w tym trybie. W tym przedmiocie, tj. uznaniowości decyzji wydanych w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a., która uniemożliwia rzekomo zastosowanie tego trybu do decyzji związanych, czyli m.in. do decyzji nakazującej rozbiórkę. Strona podkreśliła również dotkliwe skutki jakie wiążą się jej zdaniem z orzeczonym nakazem rozbiórki. Decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja [...]WINB, nie zawiera właściwego uzasadnienia prawnego, czym narusza obowiązek wynikający z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i powinna zostać uchylona, a organ I instancji względnie winien zobligować do skorygowania wniosku i przeprowadzić postępowanie właściwe dla stanu prawnego i faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, zaistniałego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest niezasadna. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., a to na tę właśnie podstawę prawną Strona wyraźnie i jednoznacznie wskazuje w złożonym wniosku, wiążąc nim organy, jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzję tego rodzaju, organ administracji publicznej który ją wydał, może w każdym czasie uchylić lub zmienić, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazany przepis pozwala zatem na uchylenie bądź zmianę decyzji, jeżeli: 1. sprawa zakończyła się decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, 2. decyzja ostateczna nie jest decyzją związaną a ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2663/15), 3. zmiana bądź uchylenie decyzji są korzystne z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wprawdzie decyzja [...] WINB z [...] września 2013 r. jest ostateczna jednakże po pierwsze, jest to decyzja nakładająca obowiązek, który - jak trafnie podaje GINB - jest tu rozumiany jako nadający prawo (w tym prawo oczekiwania rozbiórki), po drugie, decyzja WINB, a wcześniej PINB jest decyzją związaną, została bowiem wydana, gdyż brak było podstaw do zalegalizowania samowoli, co prawomocnie potwierdził WSA w Gdańsku. Ustalenie w tego rodzaju postępowaniu, że nie jest spełniona którakolwiek z ww. przesłanek, skutkuje odmową zmiany bądź uchylenia decyzji. W niniejszej sprawie, decyzja rozbiórkowa była także przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uznał bezzasadność twierdzeń mających przemawiać za nierozbieraniem budynku, kwalifikując go przy tym jako budynek rekreacji indywidualnej a nie budynek gospodarczy, jak podkreśla obecnie Skarżący. Należy także dodać, że w powołanym wyroku WSA w Gdańsku przesądzono, że także zbiornik szczelny, jako urządzenie techniczne związane z budynkiem, słusznie podlega rozbiórce. Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy, nie jest to nadto okoliczność, która mogłaby podlegać jakiejkolwiek weryfikacji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a., gdyż to postępowanie nie zmierza do ponownej oceny wydanych rozstrzygnięć o nakazie rozbiórki. Nie było także jakichkolwiek podstaw by mieć wątpliwości co do trybu wskazanego przez Skarżącego w piśmie z 14 lutego 2020 r. Jest on jasny i oczywisty, nie pozostawia zatem jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Żadnego znaczenia nie ma w sprawie również zmiana prawa miejscowego, na którą powołuje się Skarżący. Pomijając fakt, że w postępowaniu prowadzonym na przyjętej podstawie prawnej w ogóle nie jest możliwe zmienianie/uchylanie decyzji ostatecznej nadającej uprawnienie (art. 154 k.p.a. dotyczy decyzji nienadających prawa lub nakładających obowiązek) i będącej decyzją związaną, to należy nadto wskazać, że organy nie były zobligowane do badania zgodności inwestycji objętej nakazem rozbiórki z obecnie obowiązującym prawem miejscowym. Jedynie na marginesie należy wskazać, że obecny plan - jak wprost wskazuje Skarżący - zezwala na budowę budynków gospodarczych do 35 m2 a nie obiektów letniskowych. Organy nie były również zobowiązane do rozważenia (prawdopodobnie z urzędu), możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tym przypadku podkreślić trzeba, że jak już była mowa wcześniej, żądanie Strony co do wskazanej podstawy prawnej było jasne i precyzyjne. Skoro więc Skarżący nie sformułował we wniosku innej, uznawanej obecnie za prawidłową, podstawy prawnej, to nie może obecnie w sposób uzasadniony twierdzić, że organ winien był cokolwiek w tej kwestii wyjaśniać, doprecyzowywać, bądź orzekać z urzędu. GINB a wcześniej [...]WINB były związane żądaniem Strony. Zdaniem Sądu nie było też jakichkolwiek podstaw do kwestionowania jasności takiego żądania. W tych okolicznościach sprawy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Sąd oddalił skargę.