VII SA/Wa 2107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2018 r., II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") postanowieniem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez K. P., zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w którym organ odmówił wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] grudnia 2013 r. nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi ekspresowej [...] na działki nr ewid. [...] i [...] ([...] obręb [...]) poprzez drogę wewnętrzną nr [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja stała się ostateczna. Następnie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 28 listopada 2017 r. złożonego przez K. P. i M. P., zwanych dalej "inwestorami", oraz dotyczącego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z [...] przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości S. do działek o nr ewid. [...],[...], [...],[...] i [...], poprzez drogę wewnętrzną nr [...] na działce nr [...] oraz na działkę nr [...]. Organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na istnienie ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z [...]. Wniosek został bowiem złożony przez ten sam podmiot i dotyczył on tego samego przedmiotu sprawy, w której zastosowanie znalazły te same przepisy prawa. 3. Wnioskiem z 21 maja 2018 r. M. P. i K. P. zwrócili się z prośbą o wyrażenie zgody na dowiązanie do terenu [...] planowanej przez nich inwestycji na działkach nr [...],[...],[...], [...] i [...], położonych w S., które stanowiły własność wnioskujących i przeznaczone zostały pod zabudowę usługową. 4. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Zastępca Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie z [...] czerwca 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Organ wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a,"). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przedmiotowy wniosek stron został rozpatrzony jako wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z [...] przy drodze ekspresowej [...] w miejscowości S. do nieruchomości wnioskujących, tj. działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] poprzez drogę wewnętrzną. Z treści żądania stron wynikało, że wnioskodawcy planowali "dowiązanie" należących do niech nieruchomości do terenu, na którym planowana jest część usługowa MOP-u. Zgodnie z wnioskiem inwestorów poprzez takie zagospodarowanie terenu droga wewnętrzna w części miałaby znajdować się na terenie [...]. Natomiast obiekty, które miałyby powstać na terenie działek inwestorów, takie jak motel z częścią gastronomiczną i dodatkowe parkingi dla samochodów osobowych wraz z całym terenem objętym przedmiotową inwestycją miałyby być dostępne dla uczestników ruchu drogi ekspresowej [...] oraz być utrzymywane przez inwestorów. Inwestycja według wnioskodawców polegałaby na stworzeniu dodatkowej oferty usług dla podróżujących drogą ekspresową [...]. Organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. z uwagi na istnienie ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z [...], bowiem wniosek został złożony przez ten sam podmiot oraz dotyczył tego samego przedmiotu sprawy, w której zastosowanie mają te same przepisy prawa. 5. Pełnomocnik skarżącego złożył wniosek z 25 czerwca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że zarówno postanowienie jak i uzasadnienie organu jest w całości bezzasadne. Organ za podstawę odmowy wszczęcia postępowania uznał bowiem decyzję odmawiającą, która została uchylona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] marca 2014 r., a postępowanie zostało umorzone. Decyzja odmawiająca nie stała się zatem ostateczna. 6. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2018 r. Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ dokonał czynności niewymagających wszczęcia postępowania i dokonał analizy, czy stan faktyczny i prawny sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygniętej decyzją GDDKiA z [...] marca 2014 r., którą organ uchylił w całości własną decyzję odmowną z [...] grudnia 2013 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku dokonanej analizy organ ustalił, że wnioskodawcami są te same osoby, sprawa dotyczy lokalizacji zjazdu z [...] przy drodze ekspresowej [...] do ww. działek, a ww. droga na omawianym odcinku jest wciąż drogą klasy S. W ocenie organu również stan prawny nie uległ zmianie od czasu wydania decyzji z [...] marca 2014 r., tzn. nie nowelizowano art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) ani przepisów technicznych, tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w zakresie będącym przedmiotem sprawy. Odnosząc się do argumentów pełnomocnika skarżącego, organ zgodził się ze stanowiskiem, że decyzja z [...] marca 2014 r. nie może być traktowana jako decyzja merytorycznie kończąca postępowanie w sprawie, zaś skutki jakie wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wywoływane są tylko w sferze procesowej. Niemniej jednak zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Dodatkowo organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że decyzja organu administracji państwowej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego samego organu, nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasada ta dotyczy także decyzji o umorzeniu postępowania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 listopada 2014 r" sygn. akt IV SA/Po 238/14). Powyższe tezy, które organ uznał za własne, w jego ocenie znajdują pełne odzwierciedlenie w przedmiotowej sprawie administracyjnej. W rezultacie organ stwierdził, że zasadnym było zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. 7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z 22 sierpnia 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia wydanego w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, podczas gdy odmowa ta wydana została w sposób niezgodny z prawem nieadekwatny do stanu faktycznego w sprawie. W ocenie skarżącego argumentacja organu zawarta w zaskarżonym postanowieniu jest oczywiście nietrafna. Organ nie wziął pod uwagę kwestii braku w obrocie prawnym merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę skarżącego co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Skarżący przywołał stanowisko doktryny, zgodnie z którym decyzja administracyjna, która w "inny sposób kończy sprawę wdanej instancji", to decyzja wywołująca skutki prawne tylko w sferze procesowej. Tego rodzaju charakter prawny cechuje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego (tak w: Robert Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. 5). Wywołanie skutków prawnych jedynie w sferze procesowej nie może natomiast ograniczać praw skarżącego, których podstawą są przepisy prawa materialnego. 8. Odpowiadając w dniu 31 sierpnia 2018 r. na ww. skargę GDDKiA, działając jako organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane przez organ w pierwszej instancji są niezgodne z prawem. 9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 10. Po szczegółowym zbadaniu zgromadzonego materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrażonego w obu postanowieniach w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienia z [...] czerwca 2018 r. zostały wydane niezgodnie z prawem. Wydając oba akty organ przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w przedmiocie wniosku o "dowiązanie" nieruchomości inwestorów do nieruchomości, na których zorganizowano [...], byłoby tożsame z rozstrzygnięciami z [...] grudnia 2013 r. oraz [...] marca 2014 r. Z tego względu zdaniem organu mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata) i dlatego wszczęcie postępowania w sprawie wniosku inwestorów z 23 maja 2018 r. jest niedopuszczalne z innych uzasadnionych przyczyn niż brak przymiotu strony (art. 61 a § 1 k.p.a ). Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organu jest błędne. Organ powołał się bowiem na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że z powagą rzeczy osądzonej mamy do czynienia w przypadku identycznego stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, który powstałby "w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy i [byłby] kształtowany przez [te same] przepisy prawa materialnego". Tymczasem, taka tożsamość stosunków administracyjnoprawnych w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Niewątpliwie, w obu sprawach, tj. zarówno tej z lat 2013-2014, jak i obecnej z 2018 r., stronami stosunku prawnego były te same podmioty: inwestorzy, tj. K. i M. P. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast, należy stwierdzić, że w obu sprawach mamy do czynienia - wbrew stanowisku GDDKiA - z różnymi okolicznościami faktycznymi przesądzającymi o przedmiocie każdej z tych spraw. W sprawie z lat 2013-2014 przedmiotem stosunku prawnego był wnioskowany przez inwestorów zjazd z drogi ekspresowej [...] na działki nr ewid. [...] i [...] poprzez drogę wewnętrzną nr [...] (na działkach nr ewid. [...] i [...]). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu powinno być wydane na podstawie art. 29 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) w związku z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124). W związku z tym należy przyjąć, że o zezwoleniu na lokalizację zjazdu organ miał obowiązek decydować biorąc pod uwagę warunki techniczne mające zastosowanie w danym przypadku (zwłaszcza § 78 rozporządzenia), ale przede wszystkim wymagania bezpieczeństwa ruchu na drodze. Natomiast, w rozpatrywanej sprawie, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2018 r. przedmiotem sprawy był już zjazd z miejsca obsługi podróżnych, zwanego w przepisach "MOP", do działek należących do inwestorów poprzez drogę wewnętrzną nr [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S. W takim przypadku należy wziąć pod uwagę, że nie mamy do czynienia z planowanym zjazdem z drogi publicznej na określoną nieruchomość, ale zjazdem z terenu ww. miejsca obsługi podróżnych. W tym zakresie należy stosować przede wszystkim przepisy rozdziału 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności § 110 - § 115. Zarówno warunki techniczne, jak i warunki bezpieczeństwa są w takim przypadku odmienne od wymogów przewidzianych dla zjazdów z drogi publicznej. Zjazd z MOP też stanowi część pasa drogowego drogi ekspresowej, ale sam MOP uznawany jest za obiekt i urządzenie obsługi uczestników drogi, a nie fragment jezdni głównej drogi ekspresowej (patrz: § 110 ust. 1 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia regulują też zasady lokalizacji wyjazdów i wjazdów z MOP na drogi klasy A lub S (§ 113 ust. 2 i nast. rozporządzenia), ale parametry techniczne takiego wjazdu i wyjazdu nie są już szczegółowo regulowane. Inaczej również niż w przypadku zjazdu z drogi publicznej uregulowana jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego związana z wjazdem i wyjazdem z obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu. § 113 ust. 7 rozporządzenia przewiduje określone zakazy lokalizacji wjazdów i wyjazdów, ale jednocześnie w pozostałym zakresie pozostawia rozstrzygnięcie właściwemu organowi. Znacznie niższe wymagania co do bezpieczeństwa ruchu w przypadku wjazdów i wyjazdów z MOP są całkowicie zrozumiałe: jeśli bowiem nie jest to wyjazd na drogę kategorii A lub S, to nie przewiduje się szczegółowych wymogów w tym zakresie. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby w przypadku takiego wjazdu lub wyjazdu z MOP na określonym odcinku ustawić znak ograniczający istotnie maksymalną prędkość pojazdu. W rozpatrywanej sprawie w 2018 r. inwestorzy nie występowali o zgodę na zjazd z drogi publicznej (drogi ekspresowej [...]), ale o "dowiązanie" terenu MOP z terenem należących do nich działek poprzez drogę wewnętrzną nr [...]. Zarówno okoliczności techniczne, jak i warunki bezpieczeństwa w przypadku wniosku z 2018 r. przedstawiały się całkowicie odmiennie niż w przypadku wniosku z roku 2013. Z tego względu stanowisko organu, według którego mieliśmy do czynienia z identycznym stanem faktycznym i tożsamością przedmiotową sprawy należy uznać za całkowicie błędne i bezpodstawne. W związku z tym twierdzenie prezentowane przez GDDKiA w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu z [...] czerwca 2018 r. o tym, że w sprawie miała miejsce powaga rzeczy osądzonej jest niezgodne z przepisami prawa i nie może być uznane przez Sąd za argument na rzecz utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. W przedstawionym kontekście nie jest istotna argumentacja organu, że zasada res iudicata ma zastosowanie także do aktów (decyzji, postanowień) umarzających postępowanie. Powoływane orzeczenia sądów, w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 238/14, z dodatkowym powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, odnoszą się bowiem do takich przypadków, w których występował tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw. Nie jest to jednak przypadek rozpatrywany przez Sąd w niniejszym postępowaniu. W ponownym postępowaniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrzy wniosek inwestorów (w tym skarżącego) z 21 maja 2018 r. o zgodę na utworzenie wjazdu i wyjazdu z miejsca obsługi podróżnych - [...] do działek wskazanych przez inwestorów z uwzględnieniem drogi wewnętrznej nr [...]. Organ weźmie pod uwagę wskazania co do przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, a także ich wykładni przyjmowanej przez sądy administracyjne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie wydane przez organ 15 czerwca 2018 r. w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą obu aktów. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.