VII SA/Wa 2110/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak ..., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 - 7, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działkach ozn. nr geod. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...], w części dotyczącej warunku wykonania zjazdów z ul. [...] i ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB w dniu [...] lipca 2011 r. przeprowadził w terenie obowiązkową kontrolę budowy w wyniku której stwierdził, że roboty budowlane związane z budową budynku handlowo-usługowego zostały wykonane w całości z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę, polegającymi na zmianie usytuowania ścianek działowych oraz otworów okienno-drzwiowych. Ponadto stwierdzono w trakcie kontroli brak zjazdów, a tym samym dostępu do miejsc postojowych na terenie inwestycji, w związku z czym decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. PINB Powiatu Grodzkiego w [...] orzekł o wydaniu pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na w/w działkach, na podstawie przepisu art. 55 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane pod warunkiem wykonania zjazdów z ul. [...] i [...]j w [...] w terminie do 30 sierpnia 2012 r., umożliwiających dostęp do miejsc postojowych wynikających z zatwierdzonego planu zagospodarowania działki. Organ podał, że funkcjonowanie budynku handlowo-usługowego bez miejsc postojowych narusza ustalone decyzją z dnia [...] marca 3005 r. (powinno być 2005 r.) warunki zabudowy, jak też warunki wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2010 r. Jak wynika z pozwolenia na budowę dojazd do przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie projektowanymi zjazdami z w/w ulic realizowanymi w ramach odrębnego postępowania. Ponadto w projekcie zagospodarowania działek zostały naniesione projektowane zjazdy szer. 5,0m i 3,5m, zgodnie z którym należy je wykonać w oparciu o odrębne opracowanie. Aktualnie brak jest dostępu do miejsc postojowych na terenie omawianej inwestycji, stąd występuje konieczność wykonania zjazdów do ulic [...] i [...]j. Ponadto z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]marca 2005 r., Nr [...] o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wynika zapewnienie ilości miejsc postojowych dla osób korzystających z projektowanej funkcji tj. 20-22 m.p. na 1000m2 projektowanej powierzchni użytkowej. W ocenie organu z powyższego nie wynika, żeby wystąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w kwestii zasadności nakazania wydania pozwolenia na użytkowanie inwestycji z warunkiem wykonania niezbędnych zjazdów z ulic: [...] i [...], które umożliwiają dostęp inwestycji do drogi publicznej. Brak zjazdów z ww. działki uniemożliwia skorzystanie z miejsc postojowych, a tym samym powoduje konieczność parkowania samochodów na chodnikach ulic, co utrudni ruch pieszo-kołowy. Prawidłowo też organ I instancji w zaskarżonej decyzji wyznaczył termin do dnia 30 sierpnia 2012 r. wykonania zjazdów z w/w ulic w myśl art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa obligujących do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z.a O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ II instancji dodał, że funkcjonowanie budynku handlowo - usługowego bez miejsc postojowych naruszałoby warunki wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...]stycznia 2010 r., jak również warunki zabudowy wydane dla przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. O.. Skarżący podniósł, że negatywne rozstrzygnięcie, podjęte w ramach uznania administracyjnego, nie jest szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zdaniem skarżącego organ nie zajął stanowiska wobec całego materiału dowodowego oraz nie uzasadnił jasno i należycie swojego zdania, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Ponadto powołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 401/10, z którego wynika, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stworzyło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...]lipca 2011 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działkach ozn. nr geod. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...], w części dotyczącej warunku wykonania zjazdów z ul. [...] i ul. [...] w [...]. Zatem decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Należy przy tym podkreślić, że kontrola pozwolenia na budowę w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 kpa, polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji wyłącznie z punktu widzenia, tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie Z. O. powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Określa się je jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, Lex nr 508497). Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działkach ozn. nr geod. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] pod warunkiem wykonania zjazdów z ul. [...] i ul. [...], umożliwiających dostęp do miejsc postojowych, wynikających z zatwierdzonego planu zagospodarowania działki w terminie do 30 sierpnia 2012 r. Procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie reguluje art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawa budowlanego". Zgodnie z ww. przepisem właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (ust. 1). Jednakże zgodnie z regulacją art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 17 maja 2011 r. sprecyzowanym w dniu 29 czerwca 2011 r., PINB w dniu 20 lipca 2011 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy, w wyniku której stwierdzono, że roboty budowlane związane z budową budynku handlowo-usługowego zostały wykonane w całości, z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na zmianie w usytuowaniu ścianek działowych oraz otworów okienno-drzwiowych, a także stwierdzono brak zjazdów, a tym samym dostępu do miejsc postojowych na terenie inwestycji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy prawidłowo stanęły na stanowisku, iż funkcjonowanie budynku handlowo - usługowego bez miejsc postojowych narusza warunki wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2010 r., jak też ustalone decyzją z dnia [...] marca 2005 r. warunki zabudowy wydane dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z pozwolenia na budowę dojazd do przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie projektowanymi zjazdami z ulic [...] i [...] realizowanymi w ramach odrębnego postępowania. Ponadto w projekcie zagospodarowania działek zostały naniesione projektowane zjazdy szer. 5,0m i 3,5m, zgodnie z którym należy je wykonać w oparciu o odrębne opracowanie. Zaś z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wynika zapewnienie ilości miejsc postojowych dla osób korzystających z projektowanej funkcji tj. 20-22 m.p. na 1000m2 projektowanej powierzchni użytkowej. W związku z powyższymi ustaleniami obowiązkowej kontroli, decyzjami na podstawie których inwestycja jest realizowana oraz mając na uwadze dyspozycję art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] udzielając pozwolenia na użytkowanie miał obowiązek wydać je pod warunkiem wykonania zaplanowanych zjazdów, umożliwiających dostęp do miejsc postojowych, wynikających z zatwierdzonego planu zagospodarowania działki, jednocześnie wyznaczając termin wykonania nałożonego warunku. Zatem decyzji PINB z dnia [...] lipca 2011 r., jako wydanej na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie można postawić zarzutu wydania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Również decyzja ta nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią żadnego przepisu prawa, dlatego też nie można uznać jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja PINB z dnia [...] lipca 2011 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania we wskazanym w niej terminie zjazdów nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w szczególności zaś nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.