IV SA/Po 401/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej Kpa) odmówił K. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. H. M. przewidzianej do realizacji na działce nr [...] ark. [...] Obręb M.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków. Zdaniem organu zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. nie kontynuuje funkcji zabudowy obszaru analizowanego. Organ wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym wzdłuż tej samej drogi publicznej brak jest jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej na określenie wytycznych dla wnioskowanej inwestycji. Organ podniósł, iż nie można przede wszystkim określić funkcji, gdyż w sąsiedztwie istniejące budynki stanowią zespół zabudowy zagrodowej, a więc o innym charakterze niż planowane przez inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. W. zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na niewłaściwym uznaniu, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów artykułu 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie kontynuuje funkcji zabudowy obszaru analizowanego oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na niewłaściwym uznaniu, iż w analizowanym obszarze istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania odwołująca wskazała, iż organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, przez co niewłaściwie uznał, że w sąsiedztwie działki znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa, a planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje tej funkcji. Odwołująca podniosła, iż na sąsiednich działkach nr 5. 11 .6. 6a. 10. 12 usytuowanych jest sześć domów jednorodzinnych nie stanowiących zabudowy zagrodowej, a co więcej kolejne pięć domów jednorodzinnych na pozostałych działkach jest obecnie w trakcie realizacji. Na terenie całej ulicy H. M. znajdują się obecnie tylko dwie zabudowy zagrodowe, w których prowadzona jest produkcja rolna. W ocenie odwołującej powyższe wskazuje, iż twierdzenie organu administracji o istnieniu dookoła działki skarżącej zabudowy zagrodowej jest więc wyłącznie fikcją. Odwołująca podkreśliła, iż obecność zabudowy jednorodzinnej na kilkudziesięciu sąsiednich działkach niewątpliwie oznacza, że możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników zabudowy oraz zagospodarowaniu terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odwołująca powołując się na orzecznictwo wskazała, iż zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową nie oznacza to, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem mieszkalnym. Odwołująca wskazała ponadto, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W ocenie skarżącej z powyższych orzeczeń dobitnie wynika, iż organ administracji wydając decyzję nie powinien rygorystycznie nakazywać właścicielowi zachowania tej samej funkcji, albowiem wystarczającym jest, aby nowa zabudowa nie godziła w zastany na danym terenie stan rzeczy. Odwołująca wyjaśniła, iż przy ulicy H. M. znajduje się natomiast zarazem zabudowa zagrodowa - w szczątkowej postaci, jak i jednorodzinna, a obie spełniają funkcję mieszkalną. Zabudowa zagrodowa różni się jedynie tym, iż oprócz budynku mieszkalnego na działce mogą być zlokalizowane dodatkowo budynki inwentarskie. Skarżąca zaznaczyła, iż w obecnie obowiązującym ustawodawstwie brak jest definicji legalnej wskazującej dokładnie czym jest zagroda. Pojęcie to jest zawarte w wielu aktach prawnych, jednakże żaden z nich nie określa precyzyjnie jej znaczenia. I tak, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem "zabudowy zagrodowej rozumieć należy w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych", natomiast "zabudowę jednorodzinną stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi lub gospodarczymi". Powyższe zdaniem skarżącej oznacza, że te dwa pojęcia korespondują wzajemnie ze sobą i uzupełniają się. Istnienie więc w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, nie wyklucza podjęcia inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, gdyż obie kategorie zabudowy polegają na wybudowaniu budynku mieszkalnego wraz z dodatkowymi elementami w postaci np. budynków gospodarczych. Ponadto odwołująca podkreśliła, iż w chwili obecnej brak jest korelacji między stosowanym powszechnie nazewnictwem terenów i rodzajów zabudowy w przepisach o ochronie środowiska i przepisach prawa budowlanego, dlatego kwestia ta budzi liczne wątpliwości. Odwołująca wskazała, iż w ustawie Prawo ochrony środowiska i rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku takie sformułowanie nie występuje, a zarówno zabudowa zagrodowa, jak i jednorodzinna i wielorodzinna określona jest zbiorczą nazwą zabudowa mieszkaniowa. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji powinno zawierać zarzuty odnoszące się decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające żądanie. Dalej organ wskazał, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał, iż wbrew wywodom strony odwołującej się nie wykazano skutecznie by możliwa była realizacja spornej inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz że zostały w całości spełnione warunki określone w ww. przepisie prawa. Organ podniósł, iż jak wynika nie tylko z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznika graficznego ( mapy) stanowiącego części integralną ww. opracowania, na terenie wskazanym przez wnioskodawcę, niemożliwe jest wyznaczenia dla nowego budynku jednorodzinnego kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym: gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w zakresie kontynuacji funkcji ponieważ na terenie tym brak jest zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ podniósł, iż w sąsiedztwie spornej nieruchomości gruntowej brak jest zabudowy jednorodzinnej. Organ wskazał, iż wmyśl art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , obszar analizowany obejmuje działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu. Z uwagi na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, przy przeprowadzanej analizie uwzględniono działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, oraz inne nieruchomości położone przy tej samej drodze, na których brak jest zabudowy zgodnej z planowaną zabudową przez inwestora. Organ wyjaśnił ponadto, iż faktycznie w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą jednak organów administracji publicznej stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej należy, zatem odwołać się do definicji językowej, która wskazuje, iż pod pojęciem zagrody rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego ( chaty) i budynków gospodarczych ( stodoły, obory, spichlerza). Organ wskazał, iż działka siedliskowa jest, zatem częścią nieruchomości rolnej, na której może zostać postawiona zabudowa w postaci budynków gospodarczych w tym między innymi domu mieszkalnego, zaś sam budynek mieszkalny jednorodzinny nie może być uważane za zabudowę siedliskową. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. W. zarzucając jej: - błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na niewłaściwym uznaniu, że planowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia wymogów artykułu 61 § 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie jest możliwe wyznaczenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy terenu, - naruszenie przepisu procesowego, tj. art. 6 Kpa poprzez oparcie podstawy ustaleń na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla miasta P., które nie jest źródłem prawa miejscowego, w związku z czym jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca w ślad za odwołaniem podniosła, iż organ wydający decyzję błędnie ustalił stan faktyczny, w konsekwencji czego niewłaściwie uznał iż żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, albowiem wszystkie sąsiednie nieruchomości są zabudowane zagrodami. Skarżąca podniosła, iż pomimo, że w odwołaniu nawet numery działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, organ nie dokonał weryfikacji tych informacji i bezzasadnie wydał decyzje odmawiającą prawo do ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca podkreśliła, iż wielokrotnie natomiast podnosiła, że na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], które są położone z tej samej drogi publicznej, wybudowane są domy jednorodzinne o wyglądzie i gabarytach zbliżonych do budynku planowanego przez skarżącą. Co więcej, kolejne pięć domów jednorodzinnych na pobliskich działkach znajduje się obecnie w trakcie realizacji procesu budowlanego. Skarżąca w ślad za odwołaniem powołała się na orzecznictwo dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy. Skarżąca wskazała, iż organ rozpoznając sprawę, oparł się wyłącznie na ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta P.. Zdaniem skarżącej, takie postępowanie narusza zasadę praworządności wskazaną expressis verbis w art. 6 Kpa, gdyż organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie aktu, który me jest źródłem prawa i nie może stanowić podstawy orzeczenia. Studium uwarunkowań nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca powołała się także na stanowisko doktryny, iż "rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każę rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno w kwestii funkcji interpretować zawężąjąco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego "(prof. dr hab. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. .ftlmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, komentarz, wyd. C.H. Beck, 2009). Dalej skarżąca, w ślad za odwołanie, wskazała na różnice między zabudową zagrodową, a zabudową jednorodzinną podnosząc, iż różnica między nimi jest nieznaczna, a pojęcia te nie wykluczają się wzajemnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jak wynika nie tylko z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznika graficznego stanowiącego części integralną ww. opracowania, na terenie wskazanym przez wnioskodawczynię, niemożliwe jest wyznaczenia dla nowego budynku jednorodzinnego kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym: gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w zakresie kontynuacji funkcji ponieważ na terenie tym brak jest zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Dalej organ wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej, jednak jej art. 61 ust. 1 pkt. 4 jasno wynika, że zabudowa zagrodowa musi być związana z gospodarstwem rolnym. Z uwagi na brak w ww. ustawie legalnej definicji gospodarstwa rolnego, przeto należy odwołać się do definicji ogólnej zawartej w kodeksie cywilnym, a nie do definicji formułowanych na użytek regulacji odrębnych. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częścią, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ podniósł, iż w ocenie NSA "pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny z zabudowania gospodarski, położony w obrębie jednego podwórka"( wyrok NSA z 4 grudnia 2008r- sygn. akt II OSK 1536/07). Pod względem urbanistycznym zabudowa wiejska zagrodowa musi się różnić od zabudowy jednorodzinnej, gdyż w przeciwnym razie wyodrębnienie zabudowy zagrodowej spośród innych form zabudowy, nie byłoby celowe ( wyrok WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2009r, sygn. akr II SA/Po 190/09). Organ wyjaśnił, iż wbrew wywodom strony skarżącej w uzasadnieniu nie powołano ustaleń zawartych w studium. Na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż obie decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Przy czym zauważyć należy, iż decyzja organu winna spełniać wymagania określone przepisami prawa. Przesłanki, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 Kpa. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uzasadniając swoją decyzję ograniczył się do wskazania, iż zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje funkcji zabudowy obszaru analizowanego. Organ podniósł, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją budynki stanowiące zespół zabudowy zagrodowej, a więc o innym charakterze niż planowane przez inwestora. W tym miejscy wyjaśnić należy, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. ( por. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Go 2/09, Lex nr 530025). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych (por. wyrok WSA z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn.akt IV SA/Po 295/09, Lex nr 553444; wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2008r., sygn.akt VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351). W doktrynie wskazuje się ponadto, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. (...) Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji" (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, Wydanie 3, s. 500). Ponadto wyjaśnić należy, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109). Wobec powyższego stosownie do wyżej poczynionych uwag organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy powołując się, iż planowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji zabudowy winien w swoim uzasadnieniu dokładnie wykazać dlaczego planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie da się pogodzić z istniejącą zabudową. Podkreślić należy, iż ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości winno być bowiem wyraźnie uzasadnione, a wszelkie rozstrzygnięcia, które go w sposobie korzystania z nieruchomości ograniczają muszą być dokonywane z uwzględnieniem zarówno interesów wspólnoty samorządowej, jak i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu ograniczenie się przez organ I instancji do stwierdzenia, że istniejąca zabudowa zagrodowa nie pozwala na zrealizowanie planowanej zabudowy mieszkalnej jest niewystarczające i nie da się pogodzić z wyżej wskazanymi przepisami. Próbę dokładniejszego wyjaśnienia powyższej kwestii, na skutek zarzutów podniesionych w odwołaniu, podjął organ odwoławczy, wskazując, iż z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej należy odwołać się do definicji językowej, która wskazuje, iż pod pojęciem zagrody rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego (chaty) i budynków gospodarczych ( stodoły, obory, spichlerza). Organ dalej wskazał, iż grunty rolne przeznaczone pod uprawy role z możliwością zabudowy siedliskowej nie są gruntami pod budowę budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu również powyższe uzasadnienie nie jest wystarczające. Fakt powołania się przez organ na językowe znaczenia zabudowy zagrodowej, bez odwołania się do znaczenia zabudowy mieszkaniowej, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu, samo przez się nie pozwala na przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa jest nie do pogodzenia z zabudową mieszkaniową. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż podstawą do wydania decyzji odmownej nie może być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Ponadto organ odwoławczy w niniejszej sprawie naruszył również jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Postępowanie odwoławcze prowadzone w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno być prowadzone zgodnie z zawartą w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. W szczególności organ nie odniósł się do twierdzeń strony, iż działki sąsiednie, o podanych przez stronę numerach, są zabudowane zabudową jednorodzinną oraz, iż na ulicy H. M. znajdują się tylko dwie zabudowy zagrodowe. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 Kpa poprzez oparcie podstawy ustaleń na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla miasta P. wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodzić się należy się ze strona skarżąca, iż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu miejscowego i nie może tym samym stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a w szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy, to jednakże wbrew wywodom skargi organ orzekając w niniejszej sprawie nie opierał się na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla miasta P.. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania.