II SA/Po 190/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz Decyzją z dnia (...).09.2008 r., Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska (produkcja pszczelarska, dom mieszkalny, budynek gospodarczy z garażem, tymczasowy zbiornik bezodpływowy), przewidzianej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb (...), położonej w P. przy ul. (...). Z uzasadnienia decyzji wynikało, że organ zbadał sprawę zarówno pod względem zgodności z art. 61 ust. 1 (zasada dobrego sąsiedztwa) ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u. p. z. p. jak i zgodnie z wnioskiem, to jest planowanej zabudowy zagrodowej – art. 61 ust. 4 tej ustawy i w obu przypadkach wykluczył możliwość ustalenia warunków zabudowy. Ustalenia swoje organ oparł na analizie cech zabudowy zagospodarowania terenu przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. Nr 164, poz. 1588), dalej nazywane rozporządzeniem, która wykluczyła możliwość dokonania porównania cech zabudowy sąsiedniej z planowaną inwestycją z uwagi na to, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy. Organ na podstawie tej samej analizy ustalił, że planowana inwestycja nie posiada cech pozwalających na zaliczenie jej do zabudowy zagrodowej do której w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie stosuje się przepisów ust. 1 tego artykułu, czyli zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższe ustalenie organ uzasadnił w następujący sposób: a) działka objęta wnioskiem o nr (...), która powstała w wyniku podziału działki nr (...), nie może stanowić odrębnego gospodarstwa rolnego, gdyż jego pow. wynosi 0,34 ha i jest mniejsza od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w P., która wynosi 6,66 ha. b) Stawianie zabudowy zagrodowej w postaci budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarskiego dla działalności rolniczej polegającej na chowie pszczół w 6 ulach, świadczy o wątpliwej celowości planowanej zabudowy zagrodowej. c) planowana zabudowa jest budynkiem mieszkalnym dwupoziomowym z budynkiem garażowym bez cech zabudowy zagrodowej. d) dokonany podział działki nr (...) na kilkanaście działek, świadczy o zamiarze wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej na całym terenie i nie wskazuje na zamiar prowadzenia działalności rolniczej na działce objętej wnioskiem. Organ podkreślił, że wnioskodawca już kilkakrotnie podejmował próby uzyskania warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla działki nr (...) (przed jej podziałem), oraz sąsiednich – co do wszystkich decyzje były odmowne. Organ podkreślił nadto, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienia gestorów sieci dla działki nr (...), które organ ocenił jako niewystarczające a nadto dotyczące innej działki niż objęta wnioskiem. Wobec negatywnego wyniku analizy odstąpiono od uzyskiwania ponownych opinii gestorów sieci dla działki objętej wnioskiem o nr (...). Z tych samych powodów odstąpiono od wzywania wnioskodawcy do przedłożenia postanowień odnośnie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oraz obsługi komunikacyjnej – przedłożone dotyczyły działki nr (...) i stały się nieaktualne. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył inwestor Z. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem z (...).05.07 r. Odwołujący zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przez błędne przyjęcie, że planowana zabudowa nie odpowiada pojęciu zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolną, oraz pominięcie, że badana produkcja rolna dotyczy gospodarstwa rolnego o powierzchni około 10 ha. Nadto, zarzucono naruszenie przepisów art. 107 kpa, przez brak podania podstawy prawnej w zakresie pobudek działania wnioskodawcy i brak uzasadnienia w zakresie motywów wyłączenia stosowania przepisu art. 61 ust. 4 kpa. Wskazane uchybienia, w ocenie odwołującego, naruszyły art. 6 kpa przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i art. 8 kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...).01. 2009 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Motywy dla których orzeczenie zostało wydane Sąd z uwagi na ich skrótowość przytacza w całości. "W ocenie składu orzekającego, organ I instancji załatwiając wniosek skarżącego skorzystał z dwóch trybów postępowania, nie skorzystał z żadnego z nich całkowicie, stosując je po trosze. Jeśli bowiem organ I instancji załatwiając wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska skorzystał z ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym to wskazać należy, że w przypadku, gdy inwestor posiada na terenie miasta gospodarstwo rolne średniej wielkości wówczas jego wniosek nie podlega ocenie wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie od rzeczy będzie przy tej okazji wskazanie , że wykładnia przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a w szczególności jego ust. 1 pkt. 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP." Wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy użył następującego sformułowania: "O ile zaś organ I instancji skorzystałby z drugiej możliwości a mianowicie ustalenia warunków zabudowy zagrodowej powinien był przeprowadzić ustalenie czy w obrębie gospodarstwa inwestora znajdują się także inne gospodarstwa i jaka jest ich wielkość. Te z kolei informacje są istotne dla określenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania w tej sprawie, rozważył dwa tryby postępowania dla zabudowy zagrodowej przy czym pierwszy z trybów (art. 61 u.p.z.p.z) zastosował nieprawidłowo, zaś drugi tryb nie zawiera koniecznych ustaleń." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł inwestor Z. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Z uzasadnienia skargi wynikało, że zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji miał w pełni zgromadzony materiał dowodowy, co obligowało go do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie zachodziły bowiem przesłanki z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, które pozwalają uchylić zaskarżoną decyzję w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że organ drugiej instancji jest organem o charakterze reformacyjnym, a zatem zobowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. W szczególności winien ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów powołanych w odwołaniu, ale także pod kątem, mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno przy tym spełniać wszelkie wymogi art. 107 kpa. W niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie a nie ograniczać się do rozpoznania jednego z zarzutów. W myśl utrwalonego orzecznictwa NSA zaniechanie przez organy administracji publicznej uzasadnienia swoich decyzji, odnoszącego się do wszystkich zarzutów powoduje wadliwość tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa. Ponadto prowadzi to do wytworzenia u stron przeświadczenia, że organ załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, a więc nierzetelnie. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno dokonać oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Zatem ocenie podlegała prawidłowość uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. U podstaw tej oceny legło wykluczenie przez organ, iż planowana inwestycja posiada cechy zabudowy zagrodowej. Organ odwoławczy nie odniósł się do oceny braku tej przesłanki, mimo, iż pozwalał na to materiał zgromadzony w sprawie. Do wniosku dołączono bowiem załącznik graficzny, który obok opisowej charakterystyki inwestycji pozwala na dokonanie takiej oceny. Planowana inwestycja obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny z dachem wielospadowym, budynek gospodarczy wraz z garażem. Na załączniku graficznym zaznaczono 6 uli pszczelich. Nie do końca zrozumiałe dla Sądu było do jakich wniosków doszedł organ odwoławczy oceniając przesłankę braku odpowiedniej powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową. Organ pierwszej instancji przyjął, że gospodarstwo rolne inwestora o cechach wskazanych w powołanym przepisie zamyka się w granicach działki objętej inwestycją. W odwołaniu inwestor wskazywał na gospodarstwo rolne o pow. około 10 ha. Rzeczą organu odwoławczego było ustalenie, czy gospodarstwo rolne wskazywane przez inwestora, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Przy czym analizowane gospodarstwo rolne winno być związane z planowaną inwestycją, co oznacza, że samo porównanie powierzchni gospodarstwa nie byłoby wystarczające. Ustalenia i ocena w tym zakresie leżała w granicach możliwości organu odwoławczego. Organ odwoławczy pominął, że zaistnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to jest planowanie zabudowy zagrodowej o cechach w przepisie tym opisanych, zwalnia od stosowania jedynie pkt 1 ust.1 art. 61, pozostałe punkty tego ustępu mają zastosowanie. Zgodnie z pkt 2 teren objęty inwestycją musi mieć dostęp do drogi publicznej. Tej przesłanki organy obu instancji nie badały, mimo, iż niezbędne ustalenia w tym zakresie zawiera analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...).03.2003 r. opracowana przez arch. T. T. – M. Wynika z niej że powstała w wyniku podziału działki nr (...), działka nr (...) graniczy z działką (...), która prowadzi wprawdzie do ul. (...) ale nie jest drogą. Ocena tego materiału należała do organu odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze w oparciu o art. 153 p.p.s.a. następujące wytyczne Sądu. Wnioskiem z dnia (...).05.2007 r., skarżący domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której lokalizację skarżący ograniczył pismem z dnia (...).05.2008 r., do działki nr (...), powstałej w wyniku podziału działki nr (...). Prawidłowo organy przyjęły, że wobec braku na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie zastosowanie ma przepis art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), określający warunki dopuszczające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustęp 4 tego artykułu, w przypadkach w nim określonych, nakazuje odstąpienie od badania istnienia przesłanek z ustępu 1. Brak wystąpienia przesłanek z ust. 4, powoduje, że sprawa winna być rozpoznana z uwzględnieniem ust. 1. Odczytanie tego przepisu nie powinno nasuwać trudności. Nie są to bowiem, jak twierdzi organ odwoławczy "dwa tryby postępowania", lecz typowy dla redakcji ustawy, zapis przewidujący wyjątek od pewnej reguły. Wobec powyższego kolejność badania niniejszej sprawy winna być następująca. Po sprawdzeniu formalnych elementów wniosku, określonych w przepisie art. 52 u p.z.p.. organ winien dokonać oceny istnienia przesłanek z art. 61 ust. 4, który stanowi, że przepisów ust 1 pkt 1 (zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dla wykładni tego przepisu, w zakresie pojęcia "zabudowy zagrodowej" pomocne być powinno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym wyrok NSA 21.12.2007 r. sygn. II OSK 1723/06 LEX nr 372227, wyrok NSA z dnia 23.08.2007 r., sygn. II OSK 1118/06 LEX 352065, wyrok NSA z dnia 04.12.2008 r., sygn.II OSK 1536/07 LEX 477263. W orzecznictwie NSA zgodnie przyjęto, iż wobec braku definicji legalnej, pojęcia zabudowy zagrodowej, można pojęcie to zdefiniować jako zespołów obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza. Na uwadze mieć należy, że pod względem urbanistycznym, zabudowa wiejska zagrodowa musi się różnić od zabudowy jednorodzinnej. W przeciwnym razie wyodrębnienie zabudowy zagrodowej w pkt 4 byłoby niecelowe. Gdyby takiej różnicy nie było, planowaną zabudowę nie można by uznać za spełniającą wymogi pojęcia zabudowy zagrodowej. Ocena w tym zakresie należy do organu, który związany jest wnioskiem zawierającym charakterystykę i zagospodarowanie terenu planowanej inwestycji, w formie opisowej i graficznej a organ pomocniczo oprzeć się powinien na wynikach analizy sporządzonej w sprawie, o ile uzna ją za wystarczającą. Drugą przesłanka, przewidziana w ust. 4 odnosi się do kryterium powierzchni gospodarstwa rolnego. Powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że możliwość odstąpienia od spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, ustawodawca zastrzegł jedynie dla gospodarstw dużych pod względem powierzchni. Nie ma podstaw do oceny zdolności produkcyjnych takiego gospodarstwa. Nie zwalnia to jednak organu od konieczności oceny czy planowana zabudowa jest związana z funkcjonowaniem wskazywanego gospodarstwa rolnego. Brak którejkolwiek z przesłanek ust 4 spowoduje, że sprawa badana być winna z uwzględnieniem całego przepisu art. 61 u p.z.p. w tym zasady dobrego sąsiedztwa. Organ winien zatem odnieść się do przyjętego przez organ pierwszej instancji ustalenia, że zasada dobrego sąsiedztwa nie jest spełniona. Gdyby ocena wskazanych w ust. 4 przesłanek pozwalała na przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia obie przesłanki organ winien rozpatrzyć wniosek w oparciu o przepis art. 61 z pominięciem ust. 1 pkt 1 to jest zasady dobrego sąsiedztwa. W jednym i drugim przypadku, analizie podlegać będzie kwestia czy teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie drogą publiczną jest ulica (...), natomiast działka nr (...) ma do niej dostęp tylko za pośrednictwem działki nr (...), która jest działką rolną i nie jest na niej urządzona droga. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Obowiązkiem organu będzie zatem zbadanie czy w sprawie spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jedynie za pośrednictwem innej działki na której nie ustanowiono służebności drogowej wyklucza możliwość przyjęcia, iż warunek ten został spełniony. Podkreślenia wymaga, że organy nie zakończyły procesu gromadzenia informacji o istnieniu lub projektowaniu uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, który to obowiązek wynika z pkt 3 ust. 1 art. 61 u o p.z.p. W tych warunkach należało na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c uchylić zaskarżoną decyzję uznając, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pkt III wyroku na podstawie art. 152 określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz br