VII SA/Wa 2113/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 31 października 2012r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki, wpłynęło pismo "Stowarzyszenia [...] z dnia 30 października 2012 r. przekazane do ULC dnia 11.12.2012r. (dalej jako "Stowarzyszenie") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]dotyczącej zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego [...]. Pismem z dnia 18 lutego 2013r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zwany dalej Prezesem ULC zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r[...]Prezes ULC postanawia odmówić dopuszczenia "Stowarzyszenia [...] w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu podjętym z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego [...]. 9 kwietnia 2013r.(data wpływu 10.04.13) Stowarzyszenie składa wniosek o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu we wszczętym z urzędu postępowaniu prowadzonym przez tut. organ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na założenie lotniska użytku niepublicznego [...] ([...]). Stowarzyszenie wskazało, że: jest stowarzyszeniem rejestrowym posiadającym status organizacji ekologicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; do celów statutowych Stowarzyszenia należy m.in. ochrona przyrody i środowiska Miasta [...] oraz miast i miejscowości województwa [...], zminimalizowanie na terenach wskazanych powyżej hałasu, zanieczyszczeń środowiska i wszelkich uciążliwości, a tam gdzie jest to możliwe także usunięcia wszelkich negatywnych skutków, związanych m.in. z transportem lotniczym, wpisem do właściwego rejestru lotnisk, działalnością lotnisk i podmiotów zarządzających lotniskami, w tym w szczególności lotniska [...]i [...]; w ocenie Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie występuje całkowita tożsamość przedmiotu postępowania oraz celów statutowych Stowarzyszenia; działa w celu szeroko rozumianej ochrony środowiska oraz godnego, bezpiecznego, spokojnego i cichego życia, w tym zapewnienia prawa do wypoczynku, zdrowia, bezpieczeństwa, ciszy, spokoju, egzystowania w środowisku wolnym od hałasu, w tym hałasu lotniczego; zagadnienia powyższe należy interpretować jako działalność Stowarzyszenia w interesie społecznym; ponadto Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby organizacja społeczna była dopuszczona do udziału w postępowaniu, które dotyczy interesu prawnego jego członków; posiada uprawnienie do występowania w przedmiotowym postępowaniu jako organizacja ekologiczna; aktywność organizacji ekologicznych jest reglamentowana prawnie, przy czym polskie uregulowania w tym zakresie mają w swoim zamierzeniu stanowić implementację prawa wspólnotowego; w głównej mierze Stowarzyszenie wskazuje na dyrektywę Rady z 25 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (85/337/EWG); Stowarzyszenie podkreśla kwestie nieprawidłowej implementacji art. 1 ust. 2, w związku z art. 6 ust. 4 powyższej dyrektywy głównie w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę; mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie argumentuje, że postępowanie zmierzające do realizacji szczególnego rodzaju inwestycji, jaką jest lotnisko, w prawie polskim jest dwuetapowe - najpierw uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie decyzji zezwalającej na założenie lotniska; "Stowarzyszenie [...]" stanowi desygnat "zainteresowanej społeczności", która zgodnie z dyrektywą 85/337/EWG powinna posiadać pełną paletę uprawnień przewidzianych dla postępowań wymagających udziału społeczeństwa; organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Dyrektor Departamentu Lotnisk działając z up. Prezesa ULC na podstawie art. 61 a § 1, w związku z art. 31 § 1 pkt. 2, art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania w przedmiocie dopuszczenia "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] udzielającej zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeciwko zastosowaniu przepisu z art. 31 § 1 kpa przemawia fakt, że za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie stoi interes społeczny lecz tylko partykularny interes Stowarzyszenia oraz jego członków. Wobec niespełnienia łącznie przesłanek z art. 31 § 1 kpa organ uznał, że żądanie wszczęcia postępowania wyrażone przez Stowarzyszenie jest niezasadne. W związku z powyższym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 roku, znak: [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu podjętym z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 roku, znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego [...]. Powyższe postanowienie Stowarzyszenie otrzymało w dniu 28 marca 2013 roku i nie wniosło, zgodnie z pouczeniem, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. W związku z powyższym organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa gdzie organ postanowieniem już rozstrzygnął o odmowie Stowarzyszeniu udziału na prawach strony, uwzględniając wszystkie przesłanki omówione powyżej, czyli w tej samej sprawie, o którą ponownie występuje Stowarzyszenia. Tożsamość sprawy występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło podmiot rozstrzygnięcia. W nawiązaniu do powyższego zgodnie z art. 61 a § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, organ uznał, że powyższa sprawa została już rozstrzygnięta postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie nie dopuszczenia "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., udzielającej zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego [...]postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. znak [...] organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że rozstrzygnął powyższą sprawę postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] oraz że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa gdzie organ postanowieniem już rozstrzygnął o odmowie Stowarzyszeniu udziału na prawach strony, uwzględniając wszystkie przesłanki omówione powyżej, czyli w tej samej sprawie, o którą ponownie występuje Stowarzyszenie. W skardze skierowanej do Sądu w dniu 27 sierpnia 2013r. , Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień zarzuciło naruszenie: art. 1 ustęp 2 w związku z art. 6 ustęp 4, oraz art. l0a dyrektywy Rady z 25 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (85/337/EWG), poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego stowarzyszenia, art. 31 § 1, § 2 , § 3 kpa poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego stowarzyszenia; naruszenie art. 61 a § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez uznanie, że sprawa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu została już prawomocnie rozstrzygnięta Zdaniem Stowarzyszenia organ w sposób nieprawidłowy ustalił, że sprawa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu została już prawomocnie rozstrzygnięta. W pierwszej kolejności wskazuję, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczy postępowania, które zostało wszczęte z urzędu. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na które powołuje się organ (postanowienie Prezesa ULC z dnia [...] marca 2013 r.) wydane zostało na skutek pisma Stowarzyszenia z dnia 30 października 2012 r., w którym Stowarzyszenie wnosiło o wszczęcie postępowania na wniosek. Z powyższego wynika, że brak jest tożsamości przedmiotowej pomiędzy tymi sprawami. Stowarzyszenie nie zgodziło się również z prezentowanym przez organ stanowiskiem, że jego udział w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] dotyczącej zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego [...] jest niezasadny . Zdaniem Stowarzyszenia Skarżąca jest stowarzyszeniem rejestrowym posiadającym status organizacji ekologicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U, z 2008 r., Nr 25, poz. 150) jak i ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). W ocenie Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie występuje całkowita tożsamość przedmiotu postępowania oraz celów statutowych Stowarzyszenia. Stowarzyszenie działa w celu szeroko rozumianej ochrony przyrody oraz godnego, bezpiecznego, spokojnego i cichego życia, w tym zapewnienie im prawa do wypoczynku, zdrowia, bezpieczeństwa, ciszy, spokoju, egzystowania w środowisku wolnym od hałasu, w tym hałasu lotniczego. Zagadnienia powyższe należy interpretować jako interes społeczny. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby organizacja społeczna była dopuszczona do udziału w postępowaniu, które dotyczy interesu także jego członków. Wynika to z tego, że fakt występowania w interesie publicznym nie wyklucza jednoczesnego związku ze sferą praw i obowiązków członków podmiotu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu, albowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powyższego przepisu wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek. Spełnienie tylko jednej z nich nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku. Interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swe statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również w celu ochrony działania i w celu ochrony prawa pewnej grupy ludności. Organ ocenia czy w konkretnej sprawie udział organizacji w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych czy też jest formą popierania określonych grup podmiotów, co nie musi się wykluczać. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie - art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności z urzędu i w dniu [...] maja 2013r. wydał postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...]do udziału w postępowaniu we wszczętym w dniu 18 lutego 2013r. postępowaniu nadzwyczajnym i utrzymał to postanowienie w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. również argumentując, ze już rozpoznał taki sam wniosek w dniu [...] marca 2013r. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa gdzie organ postanowieniem już rozstrzygnął o odmowie Stowarzyszeniu udziału na prawach strony, uwzględniając wszystkie przesłanki omówione powyżej, czyli w tej samej sprawie, o którą ponownie występuje Stowarzyszenia. W/w postanowienie znak: [...]z dnia [...] maja 2013r. podpisał Dyrektor Departamentu Lotnisk działając z up. PREZESA Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenie kolejne postanowienie z dnia [...] lipca 2013r. znak [...]utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie znak: [...]z dnia [...] maja 2013 r. podpisała ta sama osoba czyli Dyrektor Departamentu Lotnisk P. G. działając również z up. PREZESA Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu pierwszego postanowienia od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazuje, że przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Powyższe stanowisko jest wynikiem analizy uzasadnienia uchwały NSA z 20 maja 2010r. sygn akt I OPS 13/09. Istotą tej uchwały jest ustalenie, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). Należy zatem przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, przedwczesne byłoby merytoryczne rozpatrywanie przez Sąd zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną dotyczącą prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, ponownie dokona analizy złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.