VII SA/Wa 2113/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2023 r. znak: DSO-PA.6832.11.2023 w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: DSO-PA.6832.11.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 43 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 197, 350) w związku z art. 108 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U, z 2023 r. poz. 410 z póżn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. C. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Konsula RP w Londynie (dalej: "Konsul" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] wydaną w przedmiocie unieważnienia paszportu serii [...] numer [...] wydanego przez Wojewodę M. (dalej: "Wojewoda") dla skarżącego. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Powiatowy Policji w O. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r., sygn. akt [...] wystąpił do Wojewody o unieważnienie dokumentu paszportowego wydanego dla skarżącego. W uzasadnieniu żądania wyjaśnił, że skarżący został skazany za czyn z art. 190 § 1 k.k. i jest poszukiwany w celu osadzenia go w zakładzie karnym. Unieważnienie posiadanego przez niego paszportu umożliwi prawidłową realizację trwających czynności poszukiwawczych. Wojewoda za pismem z dnia 3 października 2022 r., przekazał powyższy wniosek, według właściwości do Konsula Generalnemu RP w Londynie. Wyjaśnił, że w wyniku skierowania do skarżącego, na adres w Wielkiej Brytanii wskazany przez matkę, zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia wydanego dla niego dokumentu paszportowego skarżący skontaktował się z organem paszportowym. Wskazał, że od 21 lat przebywa na terenie Anglii. Potwierdził aktualność swojego miejsca zamieszkania w Wielkiej Brytanii. Konsul RP w Londynie pismem z dnia 23 listopada 2022 r. skierował do skarżącego zawiadomienie informujące o wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia wydanego dla niego paszportu. Jednocześnie poinformował go o przysługujących mu prawach procesowych, terminie w jakim może z nich skorzystać oraz konsekwencjach wynikających z nieskorzystania w wyznaczonym terminie z przysługujących mu uprawnień. Skarżący w dniu 10 grudnia 2022 r. skontaktował się z organem pierwszej instancji. Następnie w dniu 21 grudnia 2022 r. w siedzibie tego organu zapoznał się z materiałem zgromadzonym w jego sprawie. Konsul w toku prowadzonego postępowania uzyskał od Komendanta Powiatowego Policji w O. pismo z dnia [...] lutego 2023 r., potwierdzające aktualność przesłanek uzasadniających unieważnienie paszportu wydanego dla skarżącego. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] unieważnił paszport serii [...] numer [...] wydany dla skarżącego. Konsul uznał, że w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki określone w ustawie z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych uzasadniające uwzględnienie wniosku Komendanta Powiatowego Policji w O. Skarżący, nie zgadzając się z tą decyzją, wywiódł odwołanie. Opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy zaskrzoną decyzję Konsula. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 43 ust 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce zameldowania na pobyt stały lub czasowy osoby posiadającej dokument paszportowy, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały lub czasowy tej osoby, a za granicą - konsul. Ponadto wskazał, że obowiązki organu drugiej instancji nie polegają tylko na kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji ale również, z racji działań merytoryczno-reformacyjnych, na ponownym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego i usunięciu ewentualnych uchybień prawnych decyzji będącej przedmiotem postępowania odwoławczego. Działając w tym zakresie, organ drugiej instancji wyeliminował błąd organu pierwszej instancji polegający na nieprawidłowym wskazaniu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji "art. 38 ust. 1 pkt 1 lit a i b" ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, podczas gdy prawidłową podstawę stanowi przepis art. 38 ust 1 pkt 1 lit b wskazanej ustawy. Minister podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny procesowego prawa administracyjnego błędne wskazanie w podstawie prawnej decyzji przepisów nie stanowi przesłanek do uchylenia takiego rozstrzygnięcia w sytuacji gdy podstawa prawna faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu nie została zamieszczona w brzmieniu prawidłowym. Jednocześnie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy błędów organu I instancji, mających znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy nie stwierdził. Oceniając natomiast materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji uznał, że jest on wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wskazane wyżej uchybienie nie miało wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia. Minister zwrócił uwagę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego brak jest miejsca na jakąkolwiek uznaniowość ze strony organu paszportowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 38 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych ma charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy podlega unieważnieniu". W postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego organ paszportowy ocenia jedynie spełnienie przesłanek formalnych, tj.: czy wniosek o unieważnienie paszportu sporządził przewidziany w ustawie organ; czy w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa; czy osoba, wobec której toczy się postępowanie posiada ważny dokument paszportowy. Łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje obligatoryjnym unieważnieniem paszportu. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o unieważnienie dokumentu paszportowego w toku prowadzonego postępowania należy do kompetencji organu postępowanie wykonawczego w sprawie karnej, w przedmiotowej sprawie - do Komendanta Powiatowego Policji w O., który dokonuje oceny czy w danej sprawie zachodzi taka konieczność i decyduje na jakim etapie postępowania wystąpić z takim wnioskiem. W świetle powyższego, w dniu wydania zaskarżonej decyzji zachodziły ustawowe przesłanki do podjęcia przez organ paszportowy pierwszej instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie unieważnienia paszportu wydanego skarżącemu. Ponadto w toku postępowania odwoławczego Minister uzyskał od Komendanta Powiatowego Policji w O. pismo z dnia [...] czerwca 2023 r. potwierdzające aktualność przesłanek uzasadniających unieważnienie paszportu wydanego dla skarżącego. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zanegowania przez skarżącego legitymacji procesowej komendanta jednostki Policji do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie dokumentu paszportowego stwierdził, że organy Policji są uprawnione do wnoszenia do organów paszportowych wniosków o unieważnienie dokumentów paszportowych. Ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy o dokumentach paszportowych nie mówi o organie prowadzącym postępowanie karne wykonawcze lecz organie postępowania wykonawczego w sprawie karnej. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 127), organem postępowania wykonawczego jest inny organ uprawniony przez ustawę do wykonywania orzeczeń. Do tych organów zalicza się między innymi Policja, która w zakresie postępowania karnego wykonawczego wykonuje polecenia sądu (art. 10 § 1 k.k.w.). Z kolei mając na uwadze twierdzenie skarżącego. dotyczące niezasadności poszukiwania go listem gończym organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu administracyjnym nie rozstrzyga się o kwestiach dotyczących wykonywania orzeczeń w postępowaniu karnym. Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie karne wykonawcze są autonomiczne i każde z nich posiada odrębne przepisy regulujące. Organ w postępowaniu karnym wykonawczym stosuje przepisy kodeksu karnego wykonawczego oraz odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego i bada inne, niż to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym przesłanki i robi to w innym celu. Natomiast organy paszportowe nie posiadają kompetencji do weryfikacji ustaleń postępowania karnego wykonawczego oraz badania ich zasadności i prawidłowości. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest zatem ocena zasadności postępowania karnego wykonawczego, a ustalenie czy zachodź określone w ustawie o dokumentach paszportowych przesłanki do unieważnienia paszportu. Ustalenia takie w niniejszej sprawie poczyniono. Skarżący, nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, zaskarżył ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu wskazał, że wyrok w sprawie [...] został uregulowany, zatem w jego ocenie list gończy za nim został unieważniony. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący przedmiotem skargi uczynił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Konsula RP w Londynie z dnia [...] kwietnia 2023 r., unieważniającą paszport serii [...] numer [...] wydany skarżącemu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 43 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych, paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce zameldowania na pobyt stały lub czasowy osoby posiadającej dokument paszportowy, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały lub czasowy tej osoby, a za granicą - konsul. Minister właściwy do spraw wewnętrznych - w oparciu o art. 42 ust. 3 ustawy o dokumentach paszportowych, jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i konsulów, w zakresie wskazanym w ustawie, a dotyczącym paszportów i paszportów tymczasowych. Zgodnie z treścią art. 38 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy, dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji unieważniającej paszport w niniejszej sprawie uzależnione było zatem od spełnienia trzech przesłanek tj. posiadania przez skarżącego ważnego paszportu, wniosku uprawnionego organu oraz prowadzenia postępowania wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, jednoznacznie wynika, co prawidłowo ustaliły organy obu instancji, że wniosek o unieważnienie paszportu został złożony przez uprawniony organ, tj. Komendanta Powiatowego Policji w O., który wystąpił z wnioskiem o unieważnienie paszportu skarżącego w związku ze skazaniem skarżącego za czyn z art. 190 § 1 k.k. i poszukiwaniem w celu osadzenia go w zakładzie karnym. Okolicznością także bezsporną pozostaje, że w chwili wpłynięcia tego wniosku skarżący posiadał ważny dokument paszportowy [...] numer [...]. Wobec tego, zdaniem Sądu spełnione zostały wszystkie wymogi formalne obligujące organ do unieważnienia paszportu. Obligatoryjny charakter podstawy prawnej wydania decyzji, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy podlega unieważnieniu", nie pozwalał na jakąkolwiek uznaniowość, a tym samym obligował organy do unieważnienia dokumentu paszportowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r. .sygn. akt II OSK 1945/11). Łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje obligatoryjnym unieważnieniem paszportu. Organ paszportowy nie jest władny do rozpatrywania wniosku złożonego przez uprawniony organ, pod względem merytorycznym, tj. co do jego celowości i zasadności. Natomiast podnoszone przez skarżącego okoliczności wskazane w skardze, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem nie podlegają badaniu w niniejszym postępowaniu, pozbawionym przymiotu uznaniowości. W wyniku przytoczonych ustaleń, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać także należy, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a organy obu instancji dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynił stosowne ustalenia w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. spełnienia ustawowych przesłanek unieważnienia paszportu, rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie, w myśl art. 15 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.