VII SA/Wa 2115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania budynków mieszkalnych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu zażalenia S. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S. C. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego, który organ przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia: W dniu [...] listopada 2017 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek S. C. z dnia [...] czerwca 2017 r. przekazany przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. przez Prokuraturę Rejonową w M., w sprawie użytkowania dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gmina M. W dniu [...] stycznia 2018 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w toku których ustalono, że na ww. działce znajdują się dwa budynki: jeden konstrukcji murowanej, a drugi konstrukcji drewnianej. Budynek konstrukcji drewnianej jest budynkiem dwupoziomowym, nieużytkowanym w poziomie poddasza. W poziomie parteru wydzielone zostało 7 pomieszczeń, które są użytkowane o czym świadczy stan ich wyposażenia. Budynek konstrukcji murowanej jest budynkiem parterowym o dwóch wydzielonych lokalach. Pierwszy lokal od strony zachodniej jest użytkowany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i składa się z 11 pomieszczeń. Drugi z lokali usytuowany od strony wschodniej jest lokalem nieużytkowanym. Składa się z 4 pomieszczeń, które nie zostały wyposażone. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że roboty budowlane przy budowie ww. budynku o konstrukcji murowanej prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r., podjętej przez Starostę M. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego o dwóch lokalach mieszkalnych z dachem wielospadowym oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Z treści przedmiotowej decyzji wynika, że budynek konstrukcji drewnianej przeznaczony jest do rozbiórki. Powyższe ustalenia w ocenie organu powiatowego potwierdziły, że inwestor - R. C., użytkując zlokalizowany na działce nr ewid. [...] parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny nie naruszył warunków decyzji pozwolenia użytkowanie oraz warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ powiatowy wskazał, że prowadził już postępowanie administracyjne dotyczące użytkowania dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych na ww. działce, zajmując merytoryczne stanowisko w sprawie w decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze PINB w M. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 61a k.p.a odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gmina M. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożył S. C. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2018 r., zauważył, że przedmiotem wniosku S. C. nie było zbadanie legalności użytkowania dwóch budynków położonych na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., ale wyłącznie budynku konstrukcji murowanej, natomiast zakres dotyczący budynku konstrukcji drewnianej ograniczył się do zbadania stanu technicznego. Powyższa okoliczność nie stanowiła jednak zdaniem organu odwoławczego podstawy do uchylenia postanowienia organu I Instancji, ponieważ budynek murowany został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r., zaś wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. inwestor zwrócił się o udzielnie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku z wyłączeniem pomieszczeń oznaczonych w projekcie nr [...] i [...] oraz pokoju z aneksem kuchennym w części wschodniej obiektu. Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ udzielił pozwolenia na użytkowanie i jako taka decyzja ta korzysta z ochrony o jakiej mowa w art. 16 k.p.a., który stanowi gwarancję, że organ nadzoru budowlanego nie będzie ponownie prowadził postępowania w tym samym przedmiocie. Zdaniem WINB wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. potwierdziły, że inwestor - R. C., użytkując budynek murowany nie naruszył warunków decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się do stanu technicznego budynku konstrukcji drewnianej WINB stwierdził, że budynek ten także ujęty został w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. podjętej przez Starostę M. oraz w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zgodnie z warunkami zawartymi w tej decyzji inwestor przed zakończeniem budowy zobowiązany został do rozebrania budynku mieszkalnego oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki, jako obiekt do rozbiórki wobec uznania, że nie nadaje się on do użytkowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia WINB wskazał, że kwestie dotyczące zmiany zakresu lub ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność osobista winny być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Z tym postanowieniem nie zgodził się S. C., który pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniósł skargę podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przedmiotu wniosku skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, 2. art. 15 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy przez dwie instancje. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] WINB z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu powiatowego. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że ustalenia PINB są wadliwe, bowiem organ badał i rozstrzygał merytorycznie legalność użytkowania dwóch budynków, podczas gdy pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie dotyczyło wyłącznie budynku konstrukcji murowanej. Budynek konstrukcji drewnianej nie mógł być badany pod kątem legalności użytkowania, gdyż takiej decyzji w stosunku do tego budynku nie było. Zdaniem skarżącego także decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wadliwa skoro rozstrzygała w sprawie legalności użytkowania budynku drewnianego, "który nie miał decyzji o użytkowaniu", a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczyła wyłącznie budynku murowanego. Według skarżącego WINB dostrzegając błąd organu I instancji, że przedmiotem postępowania dotyczącego legalności użytkowania był budynek murowany, a przedmiotem oceny budynku drewnianego była wyłącznie kwestia jego stanu technicznego, powinien był uchylić postanowienie organu I instancji. Skarżący podkreślił, że ustalenia organu odwoławczego odnośnie stanu technicznego budynku drewnianego są ustaleniami poczynionymi pierwszy raz, ponieważ PINB zajmował się wyłącznie kwestią legalności użytkowania. Natomiast organ wojewódzki rozpoznał nową sprawę, która nie jest tożsama z rozpoznaną wcześniej przez organ I instancji, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Dodatkowo skarżący podniósł, że organy zajmowały się legalnością użytkowania lokalu nr [...], podczas gdy przedmiotem jego zainteresowania jest lokal nr [...], bowiem to w tym lokalu ma zamieszkać na podstawie umowy z właścicielem budynku i nie może zgodzić się, by dopuszczalne było użytkowanie lokalu o powierzchni 14 m liczącego 4 pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. będącego podstawą prawną wydanego postanowienia, gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem nie było kwestionowane, że skarżący posiada interes, gdyż na jego rzecz została ustanowiona dożywotnio służebność osobista mieszkania polegająca na także na współkorzystaniu z działki nr [...], na której znajdują się zabudowania – budynek murowany i drewniany (Akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2008 r. repertorium [...]). Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11(w:) LEX nr 1094438). Na gruncie przedmiotowej sprawy, organy nadzoru budowlanego obu instancji za inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego (dotyczącej użytkowania budynku konstrukcji murowanej) uznały w istocie przesłankę funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu murowanego z wyłączeniem pomieszczeń oznaczonych w projekcie nr [...] i [...] oraz pokoju z aneksem kuchennym w części wschodniej budynku (co do tej części inwestor nie występował z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie), z której wynikał brak podstaw do podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego. W toku wstępnej kontroli obiektu budowlanego okazało się, że budynek jest wybudowany zgodnie z przepisami oraz, że inwestor – R. C. użytkuje wyłącznie pomieszczenia, na które uzyskał pozwolenie na użytkowanie, dlatego organ słusznie uznał, że nie powinien wszczynać postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym zakresie organ był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Poczynione ustalenia faktyczne były wystarczające do uznania, że żądanie wszczęcia postępowania jest bezzasadne, gdyż skarżący w istocie domagał się oceny zakresu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność osobista. Z treści bowiem zażalenia, jak i skargi wynika wprost, że skarżący kwestionuje możliwość "zgodnego z prawem użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] o wielkości 14 m i liczącego 4 pomieszczenia", w którym ma zamieszkać na "mocy stosownej umowy z właścicielem". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ miał słuszne przekonanie o braku potrzeby prowadzenia postępowania w takim zakresie, jak wynikało to z żądania wnioskodawcy, gdyż drugi z lokali usytuowany od strony wschodniej budynku murowanego jest lokalem nieużytkowanym. Natomiast jak trafnie zauważyły organy rozpatrujące wniosek S. C. obiekt budowlany o dwóch wydzielonych lokalach, jest legalnie użytkowany, w części obejmującej lokal od strony zachodniej, co potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r, a inwestor nie naruszył warunków decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie lokalu usytuowanego od strony wschodniej ponieważ jest on niezamieszkały i nieużytkowany. Wobec tych ustaleń organ słusznie uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, ani tym bardziej badania legalności użytkowania nieużytkowanego lokalu, co do którego inwestor o takie pozwolenie się nie zwracał. Znaczenie miał również charakter wniosku, twierdzenia w nim zawarte, użyta argumentacja i w końcu żądania skierowane do organu nadzoru budowlanego. Wynikało z nich, że skarżący jak zaznaczono powyżej ma zastrzeżenia w odniesieniu do ustanowionej służebności osobistej tj. zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych w drugim, wyodrębnionym i nieużytkowanym dotychczas lokalu. Słusznie zatem w tym zakresie organ wojewódzki wyjaśnił, że wszelkie kwestie dotyczące ograniczonego prawa rzeczowego winny być dochodzone przed sądem powszechnym. Na zakończenie wyjaśnić należy, że dopiero w przypadku wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie drugiego z wydzielonych lokali od strony wschodniej w budynku murowanym na działce nr [...] w msc. K. gm. M. właściwy organ administracji sprawdzi, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem to inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w Prawie budowlanym. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy Sąd oddalił skargę.