VII SA/Wa 2116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ") postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2021 r., znak: (...)), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku L. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z (...) czerwca 2021 r., znak: (...), odmawiającym wszczęcia - na wniosek L. Z. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z (...) grudnia 2018 r., znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) sierpnia 2018 r., znak: (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) października 1995 r., znak: (...), w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z (...) sierpnia 2018 r., znak: (...), Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) października 1995 r., znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. S. i J. S. pozwolenia na budowę budynku kancelarii notarialnej wraz z przyłączami wod.-kan., energetycznym i gazowym na działce nr ewid. (...)położonej przy ul. (...) w (...). GINB, po rozpatrzeniu odwołania L Z., decyzją z (...) grudnia 2018 r., znak: (...), utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody (...) z 31 sierpnia 2018 r., znak: (...) Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 498/19, oddalił skargę L. Z. na ww. decyzję GINB z 21 grudnia 2018 r., znak: (...). Wnioskiem z (...) maja 2021 r., L. Z. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji GINB z (...) grudnia 2018 r., znak: (...). Postanowieniem z (...) czerwca 2021 r., znak: (...), GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z (..) grudnia 2018 r., zaś po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Podtrzymując swoje stanowisko GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei z treści przepisu art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z poźn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zdaniem GINB wydanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2019 r., sygn. akt VII SA,W/a 498/19, oddalającego skargę L. Z. na decyzję GINB z (...) grudnia 2018 r., znak: (...), oznacza, że kwestionowana decyzja została utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem, a zatem niedotknięta również wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę stała się prawomocna i co do zasady nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych. Stąd też "prawomocność" decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny w zasadzie zamyka organom administracji możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. GINB podkreślił, że stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie wskazując jako przykład na wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 468/07. Organ powołał się także na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której wyrażono tezę, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Podsumowując stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji GINB z (...) grudnia 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Z. wskazała przede wszystkim na wady wyroku tego Sądu z 17 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 498/19, który w jej ocenie nie może być przeszkodą do dokonania ponownej oceny wadliwości decyzji GINB z (...) grudnia 2018 r. Zwróciła przede wszystkim uwagę na zmianę wyznaczonego składu orzekającego oraz poświadczanie nieprawdy przez Sąd m. in. w przedmiocie niewykonania wezwania do uzupełnienia warunków formalnych przez jej pełnomocnika. Podkreśliła, że w sprawie wystąpiły liczne "kłamstwa, matactwa i oszustwa" sędziów i prokuratorów. W dalszej części uzasadnienia swojej skargi podniosła merytoryczne zarzuty dotyczące wadliwości decyzji z (...) grudnia 2018 r., znak: (...). Odpowiadając na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a k.p.a. Przepis ten wyraźnie stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką, która zadecydowała o treści rozstrzygnięć GINB zarówno z dnia (...) czerwca 2021 r., jak i z dnia (...) sierpnia 2021 r. (zaskarżone postanowienie), była okoliczność wystąpienia w sprawie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte. Rozstrzygającą przyczyną, stanowiącą barierę prawną dla wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji GINB z (...) grudnia 2018 r., była wcześniejsza kontrola tej decyzji przez właściwy sąd administracyjny. Wynikiem sądowej kontroli decyzji administracyjnej był wyrok WSA w Warszawie z dnia z 17 września 2019 r., sygn. akt sygn. akt VII SA/Wa 498/19 oddalający skargę L. Z. na decyzję GINB z (...) grudnia 2018 r. Powyższa okoliczność ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć należy, iż zagadnienia tego dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W jej motywach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Zauważyć również należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tej też przyczyny sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2018). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z 17 września 2019 r., uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż kwestionowana decyzja GINB z dnia (...) grudnia 2018 r. była zgodna z prawem. Ocena ta była konsekwencją uznania, że prawidłowo nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) października 1995 r. rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Dodatkowo należy uznać, że skoro Sąd miał obowiązek zbadać, czy decyzja GINB z dnia (...) grudnia 2018 r. jest dotknięta jakąkolwiek wadą, o której mowa w art. 145 p.p.s.a., to konsekwentnie trzeba przyjąć, że oddalając skargę stwierdził, że decyzja ta nie jest dotknięta wada powodującą jej nieważność w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Należy także podkreślić, że – jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku – Sąd kontrolując decyzję GINB z dnia (...) grudnia 2018 r. badał między innymi problem usytuowania spornego budynku w odniesieniu do sąsiadujących działek o nr ewid. (...),(...) oraz (...) nie dopatrując się rażącego naruszenia przepisów prawa, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w dacie wydania ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) października 1995 r. Są to kwestie, które skarżąca podnosi również obecnie w skardze do Sądu, a zatem problemy, które były już przedmiotem oceny i rozważań Sądu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze przez L. Z. należy stwierdzić, że w znacznej mierze sprowadzają się one do kwestionowania prawidłowości procedowania przez Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 498/19 i samego wyroku wydanego w dniu 17 września 2019 r. Skarżąca m. in. kwestionuje zmianę składu sędziowskiego oraz powołuje się na podawanie nieprawdy przez Sąd co do nieusunięcia braków formalnych przez pełnomocnika skarżącej. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że ocena prawidłowości wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny następuje w drodze kontroli instancyjnej i jest dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny po złożeniu skargi kasacyjnej. Z akt sprawy sygn. akt VII SA/Wa 498/19 wynika, że w dniu 24 września 2019 r. do Sądu wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej o sporządzenie na piśmie uzasadnienia wyroku z dnia 17 września 2019 r. Następnie, w dniu 2 grudnia 2019 r. do Sądu wpłynęła skarga kasacyjna, która jednak dotknięta była brakami formalnymi (brak odpisów skargi kasacyjnej i nieuiszczenie wpisu). W konsekwencji Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia powyższych braków. Oba pisma (wezwanie do nadesłania odpisów i doręczenie zarządzenia w przedmiocie wpisu) z dnia 3 grudnia 2019 r. zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 5 grudnia 2019 r. (z karty potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka zawierała oba pisma – k. 86 akt). Pełnomocnik skarżącego uiściła wpis, jednakże nie nadesłała brakujących odpisów, wobec czego Sąd postanowieniem z dnia 8 stycznia 2020 r. odrzucił skargę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że postanowienie to było kontrolowane przez NSA, który w dniu 14 lipca 2020 r. oddalił zażalenie, stwierdzając jednoznacznie, że pełnomocnikowi skarżącej można postawić zarzut niedbalstwa. Pozostałe twierdzenia skarżącej dotyczące celowej zmiany składu orzekającego, poświadczania nieprawdy, "matactwa, kłamstwa i oszustwa" sędziów i braku ich uczciwości mają charakter zniesławiający i z tego powodu są niedopuszczalne. Usprawiedliwieniem dla nich nie może być ani nieznajomość prawa przez skarżącą, ani niedbałe prowadzenie sprawy przez jej pełnomocnika, które w istocie doprowadziło do pozbawienia możliwości kontroli instancyjnej wyroku z dnia 17 września 2019 r. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.