VII SA/Wa 2119/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej R. . w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej R. w W. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2119/10 Uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 września 2010 roku na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej R.w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 350/09 w sprawie ze skargi tej Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sądy orzekały na podstawie następującego stanu faktycznego: Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej R.w W., w piśmie skierowanym do Prezydenta W. dnia [....] lipca 2008 r, wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego aktualny stan prawny, zgodnie z którym wydane przez organ zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] oraz [....] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Wniosek swój Wspólnota uzasadniła faktem, że będąca podstawą wydania wskazanych zaświadczeń decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wymienionych w zaświadczeniach lokali została decyzją z dnia [...] maja 2008 r. unieważniona oraz, że zaświadczenia zostały wydane osobom, które nie miały interesu prawnego do ich uzyskania, gdyż nie byli inwestorami lokali. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent W. postanowieniem nr [..] wydanym w dniu [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 219 Kpa odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa, który zobowiązywałby organ do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nadto zdaniem organu, stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie zaadaptowanego poddasza w budynku przy ul. R. w W. na cele mieszkalne nastąpiło z uwagi na wydanie jej na rzecz osób nieposiadających decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w postępowaniu nadzorczym nie podważano dokumentów, na podstawie których wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tj. dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej z dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie której wydano zaświadczenie, wynik postępowania nadzorczego - zdaniem organu - nie wpływa na treść zaświadczeń o samodzielności lokali. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. VII SA/Wa 2119/10 postanowieniem znak: [...] wydanym w dniu [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskujący ściśle i precyzyjnie określając treść żądanego zaświadczenia tj. żądając stwierdzenia, iż zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] i [....] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, nie dał możliwości innego sformułowania żądanej treści zaświadczenia. Takie sformułowanie żądania przez wnioskodawcę daje - zdaniem organu odwoławczego - podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, gdyż aby wydać zaświadczenie w żądanym zakresie - o określonej przez wnioskodawcę treści - organ musiałby przeprowadzić postępowanie w celu oceny, że zaświadczenia z dnia [..] czerwca 2007 r. zachowują swoją aktualność na chwilę obecną. Organ wskazał, iż czynność taka wykracza poza regulację zawartą w art. 218 § 2 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa R. w W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślił, iż zgodnie z literaturą przedmiotu, a także ugruntowanym orzecznictwem Sądów Administracyjnych postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Sąd I instancji zaznaczył również, że uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 Kpa) dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Sąd I instancji stwierdził, iż organ wydając zaświadczenie na podstawie posiadanych danych i dokumentów, może ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale jedynie w ograniczonym zakresie. Przedmiotem tego postępowania nie może być żądanie dokumentów i ich ocena prawna, nie może być także oceniane wcześniej wydane zaświadczenie a takie żądanie zawierał wniosek skarżącej VII SA/Wa 2119/10 Wspólnoty. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdził w uzasadnieniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 218 § 1 i 2 i art. 217 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) jak też błędnie ocenił ich zastosowanie przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny poddając analizie postanowienia art. 217 i 218 K.p.a. stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. przepis art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nakłada na organ administracji publicznej obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego -normując kwestie dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia, w tym rodzaje dokumentów, na podstawie których wydaje się zaświadczenie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Pojęcie samodzielności lokali mieszkalnych zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie w art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali ustawodawca przewidział sposób udokumentowania samodzielności lokali mieszkalnych. A mianowicie, lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu (w art. 2 ust. 5 ustawy ). W razie zaś braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (...)- art. 2 ust. 6 ustawy . Jak stanowi art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Stwierdzenie przez starostę - w formie zaświadczenia - spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, oznacza wydanie przez starostę zaświadczenia o treści wskazującej, czy dany lokal jest VII SA/Wa 2119/10 samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy o własności lokali, organ dokonuje w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 5 ej ustawy), a w razie jej braku - zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (art. 2 ust. 6 tej ustawy). Jest to związane z tym, iż dany budynek, bądź poszczególne lokale w budynku, mogą zostać od daty wybudowania budynku przebudowane ( czasami nawet wielokrotnie ) i w związku z dokonaną przebudową może zmienić się charakter określonych lokali, sposób ich użytkowania i wyodrębnienia w budynku. Określone lokale mogą - na skutek m. in. przebudowy - utracić status samodzielnych lokali mieszkalnych, w rozumieniu ustawy o własności lokali, jak też lokale dotychczas niesamodzielne mogą uzyskać status samodzielnych lokali mieszkalnych. Z tych też względów ustawodawca w art. 2 ustawy o własności lokali przyznał staroście kompetencje do oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym i wydawania przez starostę stosownego zaświadczenia. Oceny tej starosta dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji przez ten organ jak i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej. Na podstawie ustawy o własności lokali może zostać ustanowiona odrębna własność lokali w każdym budynku i bez względu na to czyją budynek stanowi własność. To zaś oznacza, że starosta może nie dysponować własnymi danymi, w oparciu o które mógłby ocenić samodzielność lokalu. Wówczas organ może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia niezbędnej dokumentacji (rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, inwentaryzacja architektoniczno - budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej), a także zwrócić się do innego organu o nadesłanie dokumentacji. Zwrócić także należy uwagę na brzmienie art. 218 § 2 k.p.a. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis ten daje organowi uprawnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a więc takim, aby organ mógł dokonać urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego jak wymaga tego stosowny przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaprezentowane wyżej stanowisko jest zgodne z poglądem jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, iż nie może być VII SA/Wa 2119/10 wątpliwości, że przyjęcie przez ustawodawcę, iż stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, dokonywane ma być przez starostę i czynność ta ma formę zaświadczenia, oznacza, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII K.p.a. (art. 217-220). Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że stwierdzenie spełnienia wymagań techniczno-budowlanych jest czynnością materialno - techniczną, która charakteryzuje się szczególną specyfiką. Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo że polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. ONSAiWSA 2009/5/83, LEX 508792). Zaświadczenie starosty, wydane na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stwierdza stan danego lokalu w zakresie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2, na dzień wydania tegoż zaświadczenia. Z chwilą dokonania w lokalu zmian wpływających na samodzielność lokalu mieszkalnego, zdefiniowaną w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, określony podmiot może domagać się wydania zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, niezależnie od tego, czy w stosunku do tego lokalu takie zaświadczenie było już wydane w przeszłości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aczkolwiek powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie art. 218 § 2 k.p.a., to jednak nie dostrzegł różnicy między postępowaniem dotyczącym sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a postępowaniem dotyczącym sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i nie zwrócił dostatecznej uwagi na przepisy art. 2 ustawy o własności lokali. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji przyjął założenie, że strona żąda oceny poprzednio wydanego zaświadczenia, podczas gdy do takiego stanowiska nie upoważniały pisma Wspólnoty Mieszkaniowej R. w W.. Z pism strony, aczkolwiek niezręcznie sformułowanych, wynika, iż celem działań podjętych przez Wspólnotę Mieszkaniową R. w W jest uzyskanie stwierdzenia, że określone lokale nie spełniają wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ft. i. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). VII SA/Wa 2119/10 We wniosku z dnia 15 lioca 2008 r. Zarząd Wspólnoty określił żądanie w następujący sposób: "żądamy wydania zaświadczenia potwierdzającego aktualny stan prawny". Wprawdzie w dalszej części tego zdania znalazło się sformułowanie: "zgodnie z którym zaświadczenia o samodzielności lokali (...) nie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym", to jednak nie można czytając żądania pomijać jego pierwszego członu. Tak się przedstawiał się stan faktyczny i prawny sprawy na dzień ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę uznał, że skarga powinna być uwzględniona z następujących przyczyn: - stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r, I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zmienił się stan faktyczny sprawy ani też stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i poddał analizie okoliczności faktyczne sprawy rzutujące na ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia i zasadność zarzutów skargi a w szczególności zwrócił uwagę na postanowienia art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali VII SA/Wa 2119/10 w myśl którego o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Stwierdzenie przez starostę - w formie zaświadczenia - spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, oznacza wydanie przez starostę zaświadczenia o treści wskazującej, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy o własności lokali, organ dokonuje w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 5 ej ustawy), a w razie jej braku - zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (art. 2 ust. 6 tej ustawy). Jest to związane z tym, iż dany budynek, bądź poszczególne lokale w budynku, mogą zostać od daty wybudowania budynku przebudowane ( czasami nawet wielokrotnie ) i w związku z dokonaną przebudową może zmienić się charakter określonych lokali, sposób ich użytkowania i wyodrębnienia w budynku. Określone lokale mogą - na skutek m. in. przebudowy - utracić status samodzielnych lokali mieszkalnych, w rozumieniu ustawy o własności lokali, jak też lokale dotychczas niesamodzielne mogą uzyskać status samodzielnych lokali mieszkalnych. Z tych też względów ustawodawca w art. 2 ustawy o własności lokali przyznał staroście kompetencje do oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym i wydawania przez starostę stosownego zaświadczenia. Oceny tej starosta dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji przez ten organ jak i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej. Na podstawie ustawy o własności lokali może zostać ustanowiona odrębna własność lokali w każdym budynku i bez względu na to czyją budynek stanowi własność. To zaś oznacza, że starosta może nie dysponować własnymi danymi, w oparciu o które mógłby ocenić samodzielność lokalu. Wówczas organ może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia niezbędnej dokumentacji (rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, inwentaryzacja architektoniczno - budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej), a także zwrócić się do innego organu o nadesłanie dokumentacji. Zwrócić także należy uwagę na brzmienie art. 218 § 2 k.p.a. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis ten daje organowi uprawnienie do VII SA/Wa 2119/10 przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a więc takim, aby organ mógł dokonać urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego jak wymaga tego stosowny przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Z tych tez względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak na wstępie.