VII SA/Wa 2126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] działając na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) zawiesił na wniosek strony T. W. postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie rosnących drzew oraz krzewów wzdłuż czynnego gazociągu stalowego o średnicy 40 średniego ciśnienia przy ul. [...] w W. znajdujących się w strefie kontrolowanej w.w. gazociągu, do czasu zrealizowania rozwiązania zaproponowanego przez [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakładu Gazowniczego W. Dział Zarządzania Majątkiem Sieciowym Sekcję Zarządzania Technicznego w piśmie z dnia 3 grudnia 2008 r. skierowanym do T. W. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił w całości zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w dniu 18 grudnia 2006 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. pismo J. R. dotyczące posadzenia drzew w "strefie kontrolowanej " gazociągu średniego ciśnienia (20-30 cm od gazociągu) przy ul. [...] w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] przekazał według właściwości do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu W. w Dzielnicy B. pismo J. R. z dnia 18 grudnia 2007 r., z uwagi na to, że w.w. sprawa nie należy do kompetencji nadzoru budowlanego. Od postanowienia odwołanie złożył J. R. W postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na ww. postanowienie złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2241/07, uchylił postanowienia obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: "zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa między innymi w art. 66 tej ustawy. Natomiast przepis art. 66 ust. 1 stanowi, że: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zasady budowy sieci gazowych określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z dnia 11 września 2001 r.). Jest to akt wykonawczy do przepisów prawa budowlanego. Przepis § 9 wskazanego rozporządzenia zawiera normy odnoszące się do zasad eksploatacji gazociągu stanowiące, że: dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu strefy kontrolowanej, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. W strefach kontrolowanych operator sieci gazowej powinien kontrolować wszelkie działania które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem. Sąd podkreślił, że sformułowania zawarte w piśmie z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczyły funkcjonowania i użytkowania gazociągu zatem dotyczyły naruszeń Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie kwestionował działalności ogrodniczej sąsiada, ale naruszenie prawa budowlanego poprzez niezachowanie warunków technicznych, które musi spełniać czynna sieć gazowa". Rozpatrując ponownie sprawę, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. pismem z dnia 15 października 2008 r. zwrócił się do [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Zakładu Gazowniczego W. z prośbą o udzielenie informacji, czy wzdłuż gazociągu stalowego o średnicy 40 średniego ciśnienia przy ul. [...] w W. jest wyznaczona strefa kontrolowana oraz czy w chwili obecnej drzewa rosnące wzdłuż gazociągu w rejonie ul. [...] w W. nie stanowią zagrożenia dla istniejącego gazociągu. W dniu 29 października 2009 r. [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy W. Dział Zarządzania Majątkiem Sieciowym Sekcja Zarządzania Technicznego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. przesłała pismo informujące, że w dniu 27 października 2008 r. została przeprowadzona wizja lokalna przez Inspektora [...] Spółki Gazownictwa. W piśmie zawarta jest informacja, że drzewa i krzewy rosnące wzdłuż czynnego gazociągu średnicy 40 (stal) przy ul. [...] w W. znajdują się w strefie kontrolowanej i utrudniają prawidłową kontrolę gazociągu. Ponadto, usytuowanie drzew oraz krzewów jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, stwarza bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa eksploatacji gazociągu, w związku z tym zachodzi konieczność natychmiastowego usunięcia drzew i krzewów ze strefy kontrolowanej. W dniu 27 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rosnących drzew oraz krzewów wzdłuż czynnego gazociągu stalowego o średnicy 40 średniego ciśnienia przy ul. [...] w W. znajdujących się w strefie kontrolowanej w.w. gazociągu. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo T. W. skierowane do [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddziału Zakładu Gazowniczego W. Działu Zarządzania Majątkiem Sieciowym Sekcji Zarządzania Technicznego z dnia 1 grudnia 2008 r., w którym zwraca się z prośbą o ponowne zbadanie sprawy na miejscu w połączeniu z odkrywką gazociągu i ustaleniem, czy drzewka oraz krzewy w postaci żywopłotu stanowią zagrożenie dla rury gazowej o średnicy 40 mm, w związku ze stanowiskiem [...] Spółki Gazownictwa wyrażonym w piśmie z dnia 29 października 2008 r. W dniu 5 grudnia 2008 r. T. W. złożył w PINB W. pismo, w którym zwrócił się z prośbą o zawieszenie postępowania w sprawie wszczętej dniu 27 listopada 2008 r. w związku ze zmianą stanowiska [...] Spółki Gazownictwa odnośnie usunięcia drzew. Do ww. pisma załączył pismo z dnia 3 grudnia 2008 r. [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddziału Zakładu Gazowniczego W. Działu Zarządzania Majątkiem Sieciowym Sekcji Zarządzania Technicznego skierowane do T.W., w którym poinformowano, że na wniosek skarżącego i z jego udziałem "odbyła się wizja /lokalna/ na dotycząca kolizyjnego usytuowania gazociągu przy posesji nr [...] w ul. [...] w W.. Wizja w terenie i dokładne pomiary potwierdziły istnienie kolizji. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które stosuje się do gazociągów budowanych przed rokiem 2001 r. odległość ta powinna wynosić 1,5 m od drzew. Rozwiązaniem, które pozwoliłoby zachować rosnące drzewa, jest wymiana gazociągu stalowego na PE na odcinku kolizyjnym. Wymiana na gazociąg wykonany w nowej technologii pozwoli zastosować przepisy z Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z dnia 11 września 2001 r.) i zmienić strefę kontrolowaną do 1 m. tj. 0,5 z każdej strony gazociągu. Podkreślono, iż w dniu 3 grudnia 2008 r. zwrócił się skarżący do Gazowni o wydanie warunków przebudowy gazociągu celem opracowania projektu. Zdaniem Gazowni rozwiązanie to pozwoli zlikwidować kolizję z gazociągiem bez konieczności usuwania drzew. Gazownia ze swej strony zadeklarowała pomoc w realizacji tego przedsięwzięcia. " Wobec powyższego w ocenie organu pierwszej instancji zasadnym było uwzględnienie wniosku T.W. i zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. zgodnie z którym: "Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie J. R. w piśmie z dnia 18 grudnia 2006 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z prośbą o zlikwidowanie samowoli budowlanej właściciela posesji [...] w szczególności polegającej na posadzeniu drzew w strefie kontrolowanej" gazociągu średniego ciśnienia (20-30cm od gazociągu), co jest naruszeniem warunków technicznych i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 13 marca 2008 r., (w wyniku skargi Pana J. R.), wyroku sygn. akt VII SA/Wa 2241/07 uchylającego zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. , nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., błędnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, zamiast na wniosek J. R., który jest stroną omawianego postępowania, a który w tym celu uprzednio złożył stosowny wniosek. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji niezasadnie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. wydał zaskarżone postanowienie, gdyż przepis ten zezwala organowi administracji publicznej zawiesić postępowanie tylko w sytuacji, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwią się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania wniósł J. R., pomimo to organ powiatowy błędnie wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., złożył T. W. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że "zaskarżonym postanowieniem organ naruszył, w zw. z art. 140 K.p.a., przepisy: -art. 7,8,9,10 K.p.a., poprzez nie zapewnienie udziału w postępowaniu, przy zmianie stanowiska organów administracji publicznej, co do charakteru, w jakim w sprawie występuje J. R., - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia wydanego postanowienia, bowiem przytoczenie rysu historycznego sprawy i stwierdzenie, iż organ I instancji dopuścił się naruszeń proceduralnych bez ich nie tylko przytoczenia, lecz omówienia nie może stanowić wyczerpania dyspozycji tego przepisu, - art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że J. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniu wszczętym z urzędu". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga została wniesiona na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. i to zaskarżone postanowienie jest oceniane przez Sąd pod względem jego legalności. Zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest szybkość postępowania (art. 12 K.p.a.), polegająca na sprawnym i wnikliwym załatwieniu sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne powinno się toczyć bez przerwy, od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący to postępowanie. Natomiast odstępstwem od powyższej zasady jest zawieszenie postępowania, w czasie którego sprawa pozostaje bez biegu i w zasadzie żadne z czynności procesowych nie są podejmowane (art. 102 K.p.a.). Zawieszenie postępowania może nastąpić obligatoryjnie z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 K.p.a., bądź fakultatywnie i to zawieszenie znajduje swoje uregulowanie w art. 98 § 1 K.p.a. Fakultatywne zawieszenie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności stron i skuteczność tej czynności procesowej, strony wnoszącej o zawieszenie postępowania, podlega ocenie organu administracji publicznej. Fakultatywne zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 K.p.a., jest uzależnione od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: 1) postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się; 2) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądanie zawieszenia postępowania; 3) w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania; 4) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Organ pierwszej instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wadliwie zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., bowiem nie zostały spełnione pierwsze trzy przesłanki, a czwartej w ogóle nie oceniał. Zasadnie, zatem organ drugiej instancji – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zauważyć jednak należy, że organ pierwszej instancji wskazał, iż zawiesił postępowanie w sprawie, którą wszczął z urzędu. W tej sytuacji w ogóle nie możliwe było fakultatywne zawieszenie postępowania, bowiem jest ono ograniczone tylko do przypadków wszczęcia postępowania na wniosek. Trudne jest, bowiem ustalenie związku zawieszenia postępowania na wniosek strony w sprawie wszczętej z urzędu z koniecznością ochrony interesu społecznego, a jest to jedna z przesłanek zawieszenia postępowania przewidziana w art. 98 § 1 K.p.a.. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji przyjął, że jego zdaniem postępowanie nie jest wszczęte z urzędu, lecz na wniosek J. R.. Tu rozważania te nie mają w zasadzie większego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, bowiem, gdyby nawet przyjąć, że organ pierwszej instancji zawiesił postępowania w sprawie wszczętej na wniosek J. R., to i tak postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., jak słusznie stwierdza organ drugiej instancji, było nieprawidłowe. Nie zostały, bowiem spełnione przesłanki, o których mowa w tym przepisie. W szczególności o jego zawieszenie nie wystąpiła strona (J. R.), na wniosek której wszczęto postępowanie (czynna), lecz strona bierna w tym postępowaniu – T. W. Niewątpliwie przez cały tok postępowania sądowego w sprawie J. R. traktowany był jako strona postępowania administracyjnego i strona skarżąca w postępowaniu sądowym w sprawie VII SA/Wa 2241/07 oraz organy obu instancji w niniejszej sprawie doręczyły mu wydane przez siebie postanowienia o zawieszeniu postępowania jako stronie postępowania. Ponieważ przedmiotem oceny Sądu jest tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, to nie ma potrzeby wypowiadania się co do poprawności całości prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy obu instancji, z punktu wiedzenia innych kwestii procesowych i materialnoprawnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Nie może być prowadzone równocześnie w tej samej sprawie postępowanie wszczęte z urzędu i na wniosek. "Organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)" (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 10. wydanie, Warszawa 2009, str.280). Powyższe przemawia za prawidłowością zaskarżonego postanowienia, bowiem tylko w toczącym się postępowaniu organ pierwszej instancji będzie mógł podjąć właściwe czynności procesowe i materialnoprawne, wyjaśniając wszystkie kwestie podnoszone przez organ drugiej instancji oraz skarżącego T. W. w zakresie ustalenia interesu prawnego lub obowiązku występujących w postępowaniu administracyjnym stron - w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wobec powyższego zarzuty zgłoszone w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.