VII SA/Wa 2131/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi M F na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane) nakazał K F i M F wykonanie rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o numerze [...] o konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] , gm. [...] oraz uporządkowanie terenu. Decyzja określała termin rozpoczęcia rozbiórki na dzień 5 stycznia 2011 r., zaś zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu – na 31 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , po rozpatrzeniu wniosku M F, zmienił ww. decyzję, ustalając nowy termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień 31 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 21 marca 2014 r. M F wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania M F, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Uzasadniając decyzję, organ stwierdził, że objęta wnioskiem decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) Wskazał, że postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] w [...] zostało zainicjowane pismem K F z dnia [...] sierpnia 2010 r., zgłaszającym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] uszkodzenie jej budynku mieszkalnego. W piśmie poinformowała organ, że ze względu na pęknięcia budynku nie czuje się w nim bezpiecznie. Przegląd budynku, dokonany dnia [...] sierpnia 2010 r. przez pracowników organu przy współudziale właścicieli, wykazał, że widoczne są pionowe i ukośne pęknięcia, a także zarysowania na ścianach zewnętrznych o szerokości do 5 mm oraz pęknięcia poziome na fundamencie od strony południowej na długości około 3,0 m (rysy o szerokości około 0,5 cm). Ściana ganku dobudowanego do budynku oddalona jest od ściany budynku na odległość około 3 cm. Na parterze budynku w części niepodpiwniczonej widoczne są pęknięcia posadzki, rysy o szerokości 1 cm i zapadnięcia podłogi w przedpokoju i w łazience. Stwierdzony stan techniczny był wynikiem uaktywnienia się osuwiska po ulewnych deszczach w maju i w czerwcu 2010 r. W pozycji uwagi zawarto informację, że budynek zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia jego użytkowników, a w przypadku dalszego powiększania się uszkodzeń obiekt grozi zawaleniem. Z karty dokumentacyjnej osuwiska nr ewidencyjny [...] z dnia [...] października 2010 r., której autorem jest R D z [...] Sp. z o.o. [...] (potwierdzonej przez koordynatora monitoringu, map osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dr P N nr upr. [...] ) zatwierdzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny w [...] , wynika, że osuwisko jest niewielkie – o długości 180 m i szerokości 90 m. Jest ono w całości aktywne. Poważnie uszkodzony jest m.in. budynek mieszkalny nr [...] na działce nr [...] w [...]. Stabilizacja osuwiska ze względu na wysokie koszty jest niemożliwa, a budynek mieszkalny należy przeznaczyć do rozbiórki. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 4 listopada 2010 r., przeprowadzonej przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przy udziale K F i M F, przedstawiono stan techniczny budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] . Właściciele budynku – K F i M F – oświadczyli, że ze względu na stan techniczny budynku oraz to, że znajduje się on w obszarze czynnego osuwiska, chcą dokonać jego rozbiórki. Do rozbiórki chcieliby przystąpić nie wcześniej niż po upływie 6 tygodni od dnia otrzymania decyzji o rozbiórce i zamierzają zakończyć ją do 31 grudnia 2011 r. Ustalenia z rozprawy K F i M F poświadczyli własnoręcznymi podpisami. Podstawą prawną decyzji nakazującej rozbiórkę był art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu, uporządkowanie terenu oraz określającą termin przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jest należyte ustalenie aktualnego stanu technicznego obiektu. Stan faktyczny sprawy decyduje o tym, czy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, pozwalające wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu budowlanego, czy też brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ wskazał również na § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043) – przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego właściwy organ ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a jeżeli w ich wyniku powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał ustaleń w zakresie stanu technicznego nieużytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] , o numerze [...], który został zniszczony w wyniku intensywnych opadów deszczu w maju i w czerwcu 2010 r. Organ powiatowy stwierdził, że obiekt ten zlokalizowany jest na aktywnym osuwisku o długości 180 m i szerokości 90 m. Stabilizacja tego osuwiska jest niemożliwa ze względu na wysokie koszty, zaś w przypadku dalszego pogarszania się stanu technicznego obiektu, budynek grozi zawaleniem. Organ powiatowy przeprowadził także rozprawę administracyjną z udziałem właścicieli budynku, podczas której K F i M F oświadczyli, że chcą dokonać jego rozbiórki. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, wskazujący, że zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M F, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa, a w szczególności: 1. art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o numerze [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...], 2. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma możliwości stabilizacji części osuwiska w rejonie budynku mieszkalnego, a stabilizacja całego terenu osuwiska, ze względu na powierzchnię, typ przemieszczeń i ich charakter jest niemożliwa gdyż koszt tego znacznie przekraczałby wartość budynków, 3. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w sposób, który nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego, 4. art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. 5. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, 6. art 66 § 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w spisanym na miejscu protokole oględzin obiektu budowlanego nie stwierdzono, że budynek znajduje się w stanie bezpośredniego zagrożenia katastrofą budowlaną, 7. art 68 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, chociaż na etapie postępowania nie podjęto żadnych ustaleń takich okoliczności, które by wskazywały, że budynek jest w nieodwracalnie złym stanie technicznym oraz grozi zawaleniem. 8. art. 79. § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z udziałem biegłych (uprawnionych geologów na posesji sporządzających kartę osuwiskową), a w konsekwencji braku udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, 9. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie – organ analizując całokształt materiału dowodowego nie udowodnił zaistniałych okoliczności, 10. art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie – organ nie zlecił ekspertyzy geologicznej, a przy wydawaniu decyzji oparł się jedynie na opinii biegłego, dostarczonej przez Urząd Gminy [...] , która została wydana w oparciu o wizję lokalną, z pominięciem badań geologicznych podłoża, 11. art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego o numerze [...] , zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] i wskazanie iż "w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że opisany stan techniczny budynku jest wynikiem uaktywnienia się osuwiska", Skarżący podkreślił, że od kontroli i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę upłynęły ponad cztery lata, a budynek i sąsiednie budynki gospodarcze, zlokalizowane na działce nr ewid. [...] w [...] nie noszą śladów uszkodzeń, pęknięć, przechyleń, budynek nie zawalił się, mimo iż działają na niego niekorzystne warunki atmosferyczne (śnieg, deszcz, chłód, słońce itp.), a z przyczyn niezależnych od właściciela (nałożony nakaz opróżnienia i rozbiórki) budynek jest nieużytkowany. Grunt wokół tych posesji nie nosi cech osuwiskowych. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o cyt. "stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] listopada 2010r.; zmienioną w dniu [...] stycznia 2012 r." – przez co należy rozumieć, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej – oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zmienionej decyzją tego samego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95). Art. 156 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W skardze wskazano na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności zapadła w wyniku postępowania, którego inicjatorką była K F. W trakcie postępowania przeprowadzono – przy udziale współwłaścicieli budynku K F i M F – przegląd budynku uszkodzonego przez powódź w maju 2010 r. (akta Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], k. 5). Do protokołu z przeglądu załączono obszerną dokumentację fotograficzną budynku (te same akta, k. 4), na której widać liczne pęknięcia i rysy. W protokole w części "Uwagi" odnotowano, cyt. "budynek ten zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia jego użytkowników. W przypadku dalszego powiększania się uszkodzeń obiekt ten grozi zawaleniem". Dołączono również sporządzoną przez geologa kartę dokumentacyjną osuwiska, które oceniono jako w całości aktywne. Stabilizację całego terenu osuwiska, ze względu na powierzchnię, typ przemieszczeń i ich charakter uznano za niemożliwą, gdyż koszt jej wykonania znacznie przekraczałby wartość budynków. Organ w dniu [...] listopada 2010 r. przeprowadził rozprawę, w trakcie której K F i M F oświadczyli, że nie przystąpili do remontu budynku, gdyż są w trakcie rozwodu, a stan budynku uległ pogorszeniu. Ponadto oświadczyli, że chcą dokonać rozbiórki budynku, wskazując jako datę końcową 31 grudnia 2011 r. Wobec powyższego nie można uznać, by organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 lub art. 107 k.p.a., bowiem nie tylko zgromadził dowody pozwalające na wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie określonym art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, ale także uzyskał oświadczenie właścicieli, że nie zamierzają doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nie naruszył także art. 9 ani 10 k.p.a. W szczególności wskazać należy, że organ przeprowadził przed wydaniem decyzji rozprawę administracyjną, w czasie której strony zajęły stanowisko oraz zostały poinformowane o stanie sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w badaniu przez biegłego osuwiska, wskazać należy, że badanie w celu sporządzenia karty dokumentacyjnej osuwiska nie było przeprowadzone przez organ prowadzący postępowanie. Karta ta stanowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu, nadesłaną przez Wójta Gminy [...]. Nie może zatem być mowy o naruszeniu art. 79 k.p.a. Według tradycyjnego poglądu dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (tak: A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el. 2015 ). Ponieważ w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy dokumentujący stan budynku i osuwiska (przy czym dokumentacja dotycząca osuwiska została sporządzona przez posiadającego uprawnienia geologa) był jednoznaczny, a właściciele nie zamierzali remontować budynku, organ nie widział potrzeby powoływania biegłego, zaś strony o to nie wnosiły – zatem nie doszło do naruszenia art. 84 k.p.a. Nie sposób dopatrzeć się również naruszenia art. 80 k.p.a., bowiem organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił, wyciągając właściwe wnioski. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 107 par. 3 k.p.a. Zarówno decyzja organu powiatowego, jak i wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności spełniają wskazane w tym przepisie wymogi, tj. zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawę prawną decyzji i przytacza przepisy prawa. Zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 i art. 68 Prawa budowlanego są nietrafne, bowiem nie odnoszą się do decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych naruszeń prawa (a tym bardziej naruszeń o rażącym charakterze) ani też innych przesłanek, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przemawiających za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Kontrolowana w trybie nieważności decyzja nie jest także dotknięta żadna z pozostałych kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.