VII SA/Wa 2133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji dotychczasowej oddala skargę I. W dniu 7 października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w [...], w trakcie których ustalił, iż R. H. (dalej jako skarżący), wybudował budynek gospodarczo-garażowy w granicy między działkami nr geod. [...] i [...]. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę tego budynku, który powstał w 1999 roku. II. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. PINB ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną dotyczącą samowoli budowlanej budynku gospodarczo-garażowego w kwocie 30.000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. uchylił to rozstrzygnięcie w części określającej wysokość opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie orzekł co do istoty ustalając opłatę legalizacyjną w wysokości 15.000 zł. Skarga na to postanowienie został prawomocnie oddalona (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 296/04). Postępowanie w przedmiocie rozbiórki zostało następnie zawieszone. W międzyczasie, PINB i [...]WINB prowadziły postępowanie, w sprawie legalizacji budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w trybie przewidzianym w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się decyzją PINB w [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego. [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. w istocie utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzja ta jest ostateczna i zakończyła postępowanie z wniosku R. H. w sprawie legalizacji budynku garażowo-gospodarczego w trybie wskazanej ustawy zmieniającej. III. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2013 r. ([...]) poinformował organ powiatowy, iż do dnia 17 września 2013 r. na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego nie wpłynęła kwota 15.000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę budynku gospodarczo-garażowego. W tej sytuacji, PINB w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję znak: [...] m. [...], nakazującą R. H. rozbiórkę spornego budynku gospodarczo-garażowego. [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga M. H. na tę decyzję została odrzucona postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 632/14. IV. W dniu 19 listopada 2015 r. R. H. skierował do PINB wniosek o: 1. uchylenie w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako k.p.a.) decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. nakazującej mu rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego, względnie w razie nieuwzględnienia żądania wskazanego w punkcie 1 wniósł o: 2. zmianę decyzji i ustalenie w miejsce wydanego nakazu rozbiórki opłaty legalizacyjnej z tytułu istniejącej samowoli budowlanej, 3. uchylenie w całości postanowienia [...]WINB z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, względnie w razie nieuwzględnienia żądania wskazanego w punkcie 3 wniósł o: 4. zmianę decyzji wskazanej w punkcie 3 i ustalenie ponowne opłaty legalizacyjnej z tytułu istniejącej samowoli budowlanej w ostatnio wskazanej wysokości, to jest w kwocie 15.000 zł. W związku z tym wnioskiem, PINB w dniu 17 listopada 2016 r. wezwał A. C. i J. C. (sąsiedzi skarżącego) do pisemnego poinformowania czy wyrażają zgodę na uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Zainteresowani oświadczyli, że nie wyrażają zgody na uchylenie tej decyzji. Wobec powyższego PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2014 r. nakazującej rozbiórkę. [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, że PINB wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszenie przepisów o właściwości, bowiem pomimo treści wniosku decyzja PINB o nakazie rozbiórki, jako pierwszoinstancyjna nie była ostateczna. Ostateczna był natomiast decyzja [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB przywołaną we wniosku. V. Następnie [...]WINB w dniu [...] kwietnia 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania o uchylenie lub zmianę - w trybie art. 154 k.p.a. - ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] organ odmówił na zasadzie art. 154 § 2 k.p.a. uchylenia i zmiany decyzji dotychczasowej. Przywołując istotę postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a. zauważył, iż bez wątpienia decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego, jest decyzją na mocy której R. H. nabył prawo a co za tym idzie decyzja ta nie może zostać uchylona lub zmieniona na podstawie art. 154 k.p.a. Skoro więc ostateczna decyzja [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, to organ zobowiązany był odmówić uchylenia lub zmiany tej decyzji w tym trybie. Jednocześnie [...]WINB wskazał, iż opłatę legalizacyjną należało uiścić przed wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. W kwestii ponownego żądania wyznaczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 15.000 zł organ wskazał, iż w realiach tej sprawy jest ono niezrozumiałe, bowiem opłata taka była ustalona. VI. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie dyspozycji art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W jego ocenie w toku postępowania nie ustalono, czy zachodzą przesłanki uzasadniające żądanie sformułowane we wniosku. Nie wskazano w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Nie wskazano jakie prawo nabył z decyzji rozbiórkowej skarżący. Uzasadnienie nie zawiera tym samym wskazania co organ uznał za dowiedzione i na jakiej podstawie, nie wskazuje jak organ doszedł do wniosku, że skarżący nabył na podstawie decyzji prawa i jakie. VII. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych wskazuje, iż decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach określonych w k.p.a. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest uregulowana w art. 154 k.p.a. instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Do uchylenia lub zmiany decyzji we wskazanym trybie niezbędne jest zaistnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi istnieć decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nieziszczenia się którejkolwiek z tych przesłanek powoduje, iż nie ma podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Ocena, czy strona nabyła prawa z decyzji ostatecznej, powinna nastąpić na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że problematyka nabycia praw z decyzji ostatecznej powinna być rozważana na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Podstawę prawną decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego decyzja o nakazie rozbiórki nie należy do orzeczeń, na mocy których żadna ze stron nie nabywa prawa, gdyż znamiona prawne decyzji z których strona nabywa prawa ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Nabycie praw użyte w art. 154 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a. VIII. Skargę na powyższa decyzję wywiódł R. H. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie, art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 154 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie R. H. nabył jakiekolwiek prawo na podstawie decyzji nakazującej mu rozbiórkę obiektu budowlanego. W sprawie istotne jest, że zarówno na nieruchomości skarżącego jak i na nieruchomości sąsiedniej, możliwa jest zabudowa aż do granicy. Skoro tego rodzaju zabudowa jest dopuszczalna to zasadnie przyjąć należy, że budynek należący do skarżącego mógłby zostać obecnie legalnie, zgodnie z prawem pobudowany w ten sam sposób, co obecnie istniejący. Czy celowym zatem i słusznym jest równoczesne dążenie do rozbiórki budynku obecnie istniejącego? Zbyt rygorystyczne przestrzeganie prawa prowadzi zdaniem skarżącego do bezprawia. Nie da się bowiem pogodzić z racjonalnym postrzeganiem rzeczywistości tego rodzaju działania, które prowadzi do konieczności rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego z powodu jego powstania niezgodnie z prawem i równocześnie zezwala na wzniesienie nowego obiektu mającego te same cechy co obecnie istniejący. Jest to egzekwowanie prawa, które nie zasługuje na aprobatę. W toku postępowania administracyjnego obowiązują przede wszystkim podstawowe zasady wyrażone w przepisach k.p.a. W ocenie strony w toku postępowania doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. W odniesieniu do naruszenia art. 6 k.p.a. wskazano, że zarzut ten dotyczy dokonania niekorzystnej dla strony interpretacji przepisów prawa, bez uwzględnienia całości systemu prawnego. Przepis art. 7 k.p.a. dotyczy nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego, który polega na istnieniu obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano, a którego istnienie jest zgodne z obowiązującymi warunkami zabudowy terenu. Przepis art. 7a k.p.a. dotyczy z kolei niewłaściwego, niekorzystnego dla strony zinterpretowania treści normy prawnej pozwalającej na zmianę ostatecznej decyzji zgodnie z art. 154 k.p.a. i przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uchylenia wydanej decyzji o rozbiórce. W odniesieniu zaś do art. 7b podano, że organ II instancji nie podjął działań mających na celu należyte wyjaśnienie i ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym tego czy na nieruchomości skarżącego może być zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (planem zagospodarowania lub wydaną decyzją administracyjną) posadowiony obiekt o parametrach i lokalizacji tożsamej lub zbliżonej do istniejącego. Wskazywana interpretacja przepisu art. 154 k.p.a. dokonana przez GINB jest sprzeczna z jego literalnym brzmieniem. Jeżeli bowiem wolą ustawodawcy byłoby takie rozumienie przepisu, że dotyczy on zarówno sytuacji w której strona nabyła prawo jak i została do czegoś obowiązana to nie ma i nie było żadnych przeszkód by tego rodzaju zapis zamieścić w ustawie. Tak jednak nie jest i przepis stanowi, że dotyczy on sytuacji w której strona nie nabyła żadnego prawa. Skarżący niewątpliwie nie nabył na podstawie decyzji o rozbiórce prawa, tylko nałożono na niego obowiązek, zatem nie można dokonując tak dalece niekorzystnej i sprzecznej z jasnym brzmieniem przepisu jego interpretacji, odmówić mu na podstawie tego przepisu uchylenia wydanej uprzednio decyzji. IX. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: X. Skarga jest bezzasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakowoż dla zastosowania ww. trybu musi zostać spełniony jeszcze jeden warunek, tj. na mocy objętej wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa. Decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest np. decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznanie wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., dotyczył w istocie nakazanej mu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego w ostrej granicy działki bez wymaganego prawem pozwolenia. Rację więc mają organy orzekające w sprawie, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, owym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w omawianym przepisie należy bowiem rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 533/16, z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1529/14, z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10, z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04, z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00). Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest więc decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę. W kontekście powyższych uwag, zarzuty skargi są niezasadne. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad określonych w k.p.a., w szczególności wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Rozstrzygnięcie sformułowano w odniesieniu do właściwej podstawy prawnej, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w wystarczającym stopniu wyczerpujące i spełnia wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na marginesie powyższych rozważań Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie skarżący w istocie kwestionuje orzeczony nakaz rozbiórki, z uwagi na nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej. Wskazać zatem należy, iż mógł on zakwestionować w drodze skargi rozstrzygnięcie, co do którego w chwili obecnej zgłasza wniosek w trybie art. 154 k.p.a. Nie jest jednak rolą Sądu w tym postępowaniu ocenianie zasadność bądź prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę, a rozważenie, czy jest możliwa jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. Zastrzec jednak należy, iż poprzez korzystanie z trybu zmiany decyzji na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, strona nie może zmierzać do uchylenia skutków decyzji nakazującej rozbiórkę. Taka sytuacja prowadziłaby w istocie do obejścia przepisów Prawa budowlanego określających ściśle procedurę legalizacyjną, w tym obowiązek wywiązania się z warunku uiszczenia w terminie nałożonej opłaty legalizacyjnej pod rygorem wydania decyzji rozbiórkowej. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).