VII SA/Wa 2134/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi Szpitala Klinicznego [...]z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w części skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Szpitala Klinicznego [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. orzekającą o odmowie Szpitalowi Klinicznemu Dzieciątka Jezus, ul[...] zmiany ostatecznej decyzji własnej nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej zmiany terminu wykonania nasadzeń zastępczych. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. zezwolił Szpitalowi Klinicznemu [...]na usunięcie drzew i krzewów rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], kolidujących z planowanymi pracami związanymi z rozbudową budynku Kliniki Chorób Wewnętrznych i Kardiologii. W decyzji zezwolono również na usunięcie drzew i krzewów rosnących w świetle planowanej drogi pożarowej oraz umorzono postępowanie w części dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, których obecności nie stwierdzono w terenie. Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. 2013 poz. 627) posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Zgodnie z ust. 2 opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, w związku z czym [...] Konserwator Zabytków ustalił opłatę za usunięcie pięciu drzew (w tym jednego dwupniowego) oraz 1 m2 krzewów będących w dobrym stanie zdrowotnym. Stosownie do art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody ustawy opłaty są o 100% wyższe w przypadku m.in. usuwania drzew i krzewów z terenu zieleni oraz nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wyliczona opłata została więc podwojona i wyniosła 104 691,96 zł. Szpital wystąpił o uzależnienie opłaty za usunięcie ww. drzew i krzewów od realizacji nasadzeń zastępczych. Do wniosku załączono projekt zieleni /nasadzeń zastępczych/ na terenie Szpitala Klinicznego Dzieciątka Jezus przy ul. [...] towarzyszącego planowanej inwestycji autorstwa arch. kraj. pani [...] z czerwca 2011 r. [...] Konserwator Zabytków przychylił się do podania Wnioskodawcy, w związku z czym termin uiszczenia opłaty został zawieszony na okres trzech lat - zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów uzależniono od zastąpienia ich: 9 sztukami drzew liściastych o minimalnych obwodach pni 12-14 cm mierzonych na wysokości 130 cm oraz 88 sztukami krzewów, które należało posadzić na terenie nieruchomości przy ul. [...] przy pawilonie nr 3 (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]) w terminie do 30 listopada 2012 r. zgodnie z "Projektem Zieleni /nasadzeń zastępczych/ na terenie Szpitala Klinicznego [...] przy ul. [...]" etap I, wykonanym przez arch. kraj. [...]. Nowe nasadzenia miały stanowić rekompensatę przyrodniczą za usuniętą zieleń. Inwestor został zobligowany do przedłożenia w Biurze [...] Konserwatora Zabytków informacji o dokładnym terminie wykonania nasadzeń. Podstawą odroczenia terminu uiszczenia opłaty był art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który daje prawną możliwość odroczenia terminu uiszczenia opłaty w przypadku, gdy zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów jest uzależnione jest m.in. od zastąpienia ich innymi drzewami i krzewami. Art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że jeżeli posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 5a przytoczonej ustawy, jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew lub krzewów. Pismem z dnia 3 marca 2014 r. (data wpływu do B[...]KZ: 10.03.2014 r.) Dyrektor Szpitala Klinicznego [...], poinformował, że zgodnie z decyzją wydaną Szpitalowi, dokonano nasadzeń zastępczych w odpowiednim miejscu za wcześniejsze usunięcie drzew i krzewów na terenie szpitala przy pawilonie nr 3. Do pisma została dołączona informacja o zmianach miejsc nasadzeń roślin wraz z podaniem przyczyn tych zmian. Pismem z dnia 28 marca 2014 r. Szpital został wezwany do podania dokładnej daty wykonania nasadzeń zastępczych oraz o przekazanie inwentaryzacji powykonawczej wraz z planem przedstawiającym lokalizację posadzonych drzew i krzewów. Zwrócono się również z prośbą o wyjaśnienie, na jakiej podstawie dokonano zmian w projekcie nasadzeń zastępczych, będącym podstawą odroczenia naliczonych opłat za usunięcie kolidujących z inwestycją drzew i krzewów. W odpowiedzi na ww. pismo Dyrektor Szpitala Klinicznego [...]wyjaśnił, że przesunięcie terminu nasadzeń spowodowane zostało wielokrotnym odraczaniem terminu odbioru obiektu przez firmę [...], wystąpieniem w miejscu projektowanych roślin zastoiska wody gruntowej, uniemożliwiającego nasadzenia, które później zostało usunięte przez firmę [...] w ramach gwarancji prac oraz zamarzaniem gruntu powodującym przesunięcie wykonania nasadzeń w pierwszym możliwym terminie wiosną. Jako przyczynę zmian w projekcie zieleni podano kolizję projektowanych nasadzeń z istniejącymi nasadzeniami roślinnymi, konieczność doboru roślin znoszących istniejące warunki siedliskowe nieuwzględnione w projekcie oraz występowanie elementów podziemnych - płyt betonowych, uniemożliwiających sadzenie krzewów w przewidzianych projektem miejscach. W dniu 16 maja 2014 r. [...] Konserwator Zabytków ponownie wezwał Wnioskodawcę do podania dokładnego terminu wykonania nasadzeń zastępczych na terenie inwestycji. Jednocześnie wyjaśniono, że - stosownie do ar. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Ponadto, w myśl art. 83 ust 3 ww. ustawy, wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. W związku z powyższym - jak wyjaśniał [...] Konserwator - wszelkie zmiany w projekcie, będącym podstawą odroczenia naliczonych opłat za usunięcie kolidujących z inwestycją drzew i krzewów, jak również ewentualnych zmian terminu wykonania nasadzeń zastępczych, powinny następować po uzyskaniu stosownej zgody [...]Konserwatora Zabytków. Przeprowadzone oględziny wykazały, że na terenie inwestycji wykonane zostały nasadzenia w postaci 12 sztuk drzew liściastych oraz 102 szt. krzewów. Układ kompozycyjny wykonanych nasadzeń zastępczych jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, niemniej przed ich wykonaniem [...]KZ nie miał możliwości odniesienia się co do zaistniałych zmian w projekcie. Dyrektor Szpitala, pismem z dnia 03.09.2014 r. poinformował urząd, że nasadzenia zastępcze na terenie nieruchomości przy ul. [...]zostały dokonane w lipcu 2013 r. Jednocześnie zwrócił się w wnioskiem o zmianę wydanej decyzji w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń kompensacyjnych na późniejszy niż wskazany w decyzji, tj. 30 listopada 2012 r., a przypadający po miesiącu lipcu 2013 r. Organ I instancji odmawiając zmiany wyznaczonego terminu nasadzeń wyjaśnił, że zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W warunkach sprawy niniejszej organ doszedł do przekonania, że za zmianą decyzji zgodnie z żądaniem nie przemawia interes społeczny ani interes strony mogący zostać w sposób obiektywny zakwalifikowany jako słuszny. Zdaniem organu w okolicznościach tej sprawy uwzględnienie wniosku strony oczekującej wydłużenia terminu wykonania nasadzeń kompensacyjnych prowadziłoby do tego, że termin realizacji rekompensaty przyrodniczej wskazany w ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na usunięcie byłby pozbawiony wszelkiej doniosłości, gdyż adresat zezwolenia, który nie dopełnił swego obowiązku, praktycznie w każdej sytuacji mógłby oczekiwać jego prolongaty, a tym samym uniknięcia - podkreślić należy - normalnych skutków przewidzianych przez prawo w postaci poniesienia ciężaru opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Zdaniem organu, uwzględnienie argumentacji, na którą powołała się strona, byłoby również związane z ryzykiem naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa, bowiem zakres prawnych obowiązków, jakie spadają na te podmioty zależałby od tego, czy działalność tę realizują z zyskiem. Organ stwierdził, że nie kwestionuje okoliczności wskazywanych przez wnioskodawcę jako przyczyny niedotrzymania pierwotnego terminu realizacji nasadzeń zastępczych, jednak ich natura pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie dokonywane w sprawie. Nie mają one - wbrew stanowisku strony - wskazanego wyżej charakteru nadzwyczajnego, niemożliwego do przewidzenia przy zachowaniu należytej staranności. Wnioskodawca twierdzi, że po jego stronie istnieją szczególne okoliczności, takie jak interes społeczny (życie i zdrowie pacjentów) oraz ważny interes strony. Interes społeczny tłumaczony jest trudną sytuacją finansową szpitala. Wnioskodawca nie wskazał jednak przełożenia wnioskowanej zmiany decyzji na ww. interes społeczny, jak również nie wykazał zasługującego na uznanie interesu prawnego lub faktycznego strony. Organ samodzielnie nie dopatrzył się wpływu wnioskowanej zmiany decyzji na interes społeczny (wskazane życie i zdrowie pacjentów), nie widzi również jaki słuszny interes Wnioskodawcy byłby zaspokojony. Biorąc pod uwagę powyższe, [...]Konserwator Zabytków niniejszą decyzją odmówił zmiany decyzji własnej nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. Powyższą argumentację podzielił organ II instancji czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...]z dnia [...]lipca 2011 r. Decyzja Ministra została zaskarżona przez Szpital, który zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego, mogącą mieć wpływ na jej treść i istotny wynik sprawy, a mianowicie: naruszenie przepisów prawa materialnego, mogących mieć wpływ na jej treść, tj. art. 84 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż przepisy te uniemożliwiają zmianę terminu wykonania nasadzeń zastępczych, art. 84 ust. 5a cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że zachodzi podstawa do niezwłocznego obciążenia skarżącego opłatą za usunięcie drzew pomimo dokonania stosownych nasadzeń, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wymogów przepisem tym przewidzianych, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne pominięcie słusznego interesu skarżącego, naruszenie art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego sprawy oraz niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw prawnych oraz przyczyn zapadłego rozstrzygnięcia. naruszenie art. 138 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji i nie orzeczenie co do istoty sprawy. Zdaniem strony skarżącej nie został wzięty pod uwagę fakt, iż skarżący nie jest "zwyczajnym" podmiotem funkcjonującym na zasadach gospodarki rynkowej. Działalność Szpitala Klinicznego [...]w całości finansowana jest ze środków publicznych tj. umów z Narodowym Funduszem Zdrowia i Wojewodą [...], strata z działalności statutowej za okres 01.01.2013-31.12.2013 r. wyniosła - 3 927 365,71 zł. Zła sytuacja finansowa Szpitala wynika w dużej mierze z braku zapłaty przez NFZ za tzw. świadczenia ponadlimitowe oraz obowiązku udzielania świadczeń zdrowotnych osobom nieubezpieczonym. Na powyższe wskazuje złożony do sprawy rachunek zysków i strat oraz bilans. Skarżący wskazał, że podmiot leczniczy nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia. Uwzględnienie wniosku skarżącego, a w konsekwencji zmiana terminu wykonania decyzji pozwoliłaby organowi administracji na prawidłowe wykonanie dyspozycji art. 84 ustawy o ochronie przyrody i dopiero w przypadku, gdy przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości byłby obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew. W obecnej sytuacji, skarżący pomimo spełnienia obowiązku nasadzeń został obciążony karą w postaci opłaty. Skarżący zarzuca naruszenie ww. przepisu poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz braku względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli - nałożona kara może spowodować ograniczenie dostępności do świadczeń opieki wysokospecjalistycznej dla pacjentów z regionu województwa mazowieckiego. Organ nie wziął pod uwagę, iż inwestycja, z którą związana jest przedmiotowa decyzja polegała na utworzeniu na terenie Kliniki Chorób Wewnętrznych i Kardiologii Szpitala [...] mającego na celu opiekę nad chorymi z zatorowością płucną i zakrzepicą żylną. W ramach projektu wykonano generalny remont i rozbudowę ponad 100-letniego budynku Kliniki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, nie będąc przy tym związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną). Biorąc więc pod uwagę powyższe kryteria, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy można wystąpić ze skutecznym wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., po tym gdy upłynął termin na dokonanie czynności określony w tej decyzji. Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. zezwolił Szpitalowi Klinicznemu [...]na usunięcie drzew i krzewów rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] Konserwator Zabytków przychylił się do podania Wnioskodawcy, w związku z czym termin uiszczenia opłaty został zawieszony na okres trzech lat - zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów uzależniono od zastąpienia ich: 9 sztukami drzew liściastych o minimalnych obwodach pni 12-14 cm mierzonych na wysokości 130 cm oraz 88 sztukami krzewów, które należało posadzić na terenie nieruchomości przy ul. [...] przy pawilonie nr 3 (działka ewidencyjna nr [...]z obrębu [...]) w terminie do 30 listopada 2012 r. zgodnie z "Projektem Zieleni /nasadzeń zastępczych/ na terenie Szpitala [...]" etap I, wykonanym przez arch. kraj. [...]. Nowe nasadzenia miały stanowić rekompensatę przyrodniczą za usuniętą zieleń. Inwestor został zobligowany do przedłożenia w Biurze [...] Konserwatora Zabytków informacji o dokładnym terminie wykonania nasadzeń. Dyrektor Szpitala, pismem z dnia 03.09.2014 r. poinformował urząd, że nasadzenia zastępcze na terenie nieruchomości przy ul. [...]zostały dokonane w lipcu 2013 r. Jednocześnie zwrócił się w wnioskiem o zmianę wydanej decyzji w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń kompensacyjnych na późniejszy niż wskazany w decyzji, tj. 30 listopada 2012 r., a przypadający po miesiącu lipcu 2013 r. Z przedstawionego przebiegu zdarzeń wynika, że strona skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji Prezydenta [...]Konserwatora Zabytków nr [...]z dnia [...] listopada 2014r., w trybie art. 155 K.p.a., już po upływnie terminu, w którym miała dokonać nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu przepis art. 155 k.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.06.2016 II OSK 2468/14)). Strona skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., już po upływnie terminu, w którym miała dokonać nasadzeń zastępczych. W tej sytuacji, wymagalna stawała się należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Zatem przyjęcie, że możliwa jest dalsza, wsteczna zmiana tego terminu, stanowiłoby ewidentne obejście prawa. Taki wniosek mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby został złożony przed dniem 30 listopada 2012 r. - czyli przed ostatnim dniem przewidzianym na dokonanie stosownych nasadzeń. Skoro po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 kpa. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Konsekwencją powyższego musi być uznanie, że skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego do dokonania nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu. Ten kierunek wykładni art. 155 k.p.a. wskazuje orzecznictwo sądowe dotyczące możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zawierającej dodatkową klauzulę w postaci terminu. Organy nie mogły oceniać przesłanek słuszności interesu społecznego czy słusznego interesu strony, bowiem te kwestie podlegają badaniu dopiero po uznaniu, że spełnione zostały inne przesłanki z art. 155 k.p.a. Z tego względu zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia tych okoliczności nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd także z urzędu nie dostrzegł takiego naruszenia przepisów prawa przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).