VII SA/Wa 2139/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska sędzia WSA Elżbieta Granatowska (sprawozdawca) Protokolant: referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2025 r. znak: DOR.7110.268.2025.ZSZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r., znak: DOR.7110.268.2025.ZSZ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Wojewody magdaleskiego z 13 czerwca 2025 r., znak: IN. 1.7721.12.2.2025.AŻ, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydenta Miasta O. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. L. pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , dz. nr [...] k.m. [...] obręb O. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. L. pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , dz. nr [...] k.m. [...] obręb O. . Prezydent Miasta O. wyjaśnił, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] października 2007 r zwanym dalej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja została uzgodniona przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stronami postępowania zakończonego ww. decyzją byli L. L. oraz D. K. . W trakcie postępowania żadna ze stron nie zgłaszała uwag do prowadzonego postępowania. Decyzja została prawidłowo dostarczona stronom postępowania. Decyzja stała się ostateczna 11 lipca 2020 r. Pismem z dnia 19 grudnia 2024 r. D. K. , na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta O. . Uzasadniając swój wniosek D. K. wyjaśniła, że rozbudowa lokalu nr [...] na częściach wspólnych nieruchomości nastąpiła bez jej zgody na dysponowanie przez L. L. nieruchomością wspólną, nastąpiło również nieuzasadnione zwiększenie powierzchni użytkowej i kubatury lokalu mieszkalnego nr [...] . Wnioskodawczyni wyjaśniła, że porozumienie zawarte między nią a L. L. zawarte 5 marca 2020 r. nie odnosiło się do rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] czy nadbudowy dachu. L. L. przystąpił do rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na częściach wspólnych nieruchomości bez wiedzy i zgody D. K. . Zdaniem wnioskodawczyni, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 199 Kodeksu Cywilnego. Ponadto wnioskodawczyni stoi na stanowisku, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta O. , a treścią zatwierdzonego nią załącznika zachodzi istotna rozbieżność, ponieważ faktycznie roboty budowlane polegały na rozbudowie lokalu mieszkalnego nr [...] , nie zaś jego przebudowie. Decyzją z 13 czerwca 2025 r., Wojewoda Opolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] czerwca 2020 r. Od powyższego rozstrzygnięcia D. K. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącej, wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej i nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej i pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. W ocenie organu II instancji, w analizowanym przypadku oświadczenie nie budziło w toku postępowania zwykłego uzasadnionych wątpliwości co do dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można jednak nie zwrócić i uwagi na fakt, iż w powyższym oświadczeniu inwestor jako tytuł do działki nr ewid. [...] wskazał "współwłasność", zaś jako dokument to potwierdzający wskazał "notarialne porozumienie wspólnoty". Jednocześnie ze znajdującego się w dokumentacji projektowej wypisu z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...] k.m. [...] , obręb O. wynika, iż właścicielami tej działki jest L. L. (inwestor) oraz D. K. . Treści złożonego oświadczenia nie zakwestionowała współwłaścicielka D. K. , mimo że brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ stwierdził, że w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, że posiada notarialne porozumienie, z którego wynika, że "D. K. wyraża zgodę na dysponowanie przez L. L. nieruchomością wspólną na cele budowlane tj. upoważnia w/w do pozyskiwania niezbędnych do wykonania robot budowlanych pozwoleń, zezwoleń wymaganych zgodnie z obowiązującymi przepisami." (§ 5). W § 2 porozumienia wskazano, że prace budowlane polegają m.in. na "remoncie dachu nieruchomości wraz z jego przebudową i rozbudową" (akta organu wojewódzkiego, k. 157). W związku z powyższym chybione są zarzuty skarżącej, jakoby inwestor nie posiadał zgody współwłaściciela. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał ponadto, że działka nr [...] obręb O. , w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] października 2007 r., [...] , w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w O. . Powyższa działka znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...] " w O. symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (§ 11 ust. 20 ww. planu miejscowego). Tym samym projektowana inwestycja nie narusza ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu. Należy podkreślić, że projekt budowlany nie przewiduje zmian w zagospodarowaniu terenu. Ponadto, w ocenie organu, uprawnienia kontrolne organów administracji, które prowadzą postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zostały ograniczone wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także wymogami ochrony środowiska. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Sprawdzenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu. W opisie technicznym wskazano, że "Opracowywany budynek jest obiektem w zabudowie pierzejowej, skrajnym-narożnym. (...) W związku z planowaną inwestycją (...) nie przewiduje zmiany istniejącego zagospodarowania działki. Wszystkie prace obejmować będą roboty budowlane na poddaszu oraz na dachu budynku i w żaden sposób nie będą wpływać na zagospodarowanie terenu." (Projekt budowlany - opis techniczny str. 21). "Projektowana inwestycja nie zmienia funkcji obiektu. Zmianie ulega fragmentarycznie geometria dachu budynku. (...) wysokość dachu oraz kąty nachylenia poszczególnych połaci dachowych pozostają bez zmian". (Projekt budowlany - opis techniczny str. 24). Sporna inwestycja nie narusza zatem rażąco § 12 (odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), czy tez § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane do projektowania o odpowiednich specjalnościach. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 17 czerwca 2020 r. uzgodnił inwestycję w zakresie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] oraz nadbudowy dachu w budynku przy ul. S. [...] w O. . W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji, podsumowując powyższe rozważania, nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2020 r., naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za bezzasadne organ uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania i uzasadnienia decyzji organu I instancji. Materiał dowodowy jest zupełny, zebrano i rozpatrzono wszystkie dowody, przeprowadzono wnioski dowodowe, a ocena materiału, dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie została dokonana w sposób wszechstronny. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. K. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji i pominięcie, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji pominięcie przez organ, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi wewnętrzna sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] .06.2020 r., "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia na budowę dla L. L. , [...] O. , ul. P. [...] obejmujące: przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , dz. nr [...] k. m. [...] , obręb O. ", gdyż na podstawie ww. decyzji zostało udzielone pozwolenie na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] i jednocześnie został zatwierdzony projekt i budowlany obejmujący rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości, stąd też ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie sposób uznać, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji działał na podstawie przepisów prawa; art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności faktycznych przez organ zarówno I instancji, jak i organ II instancji umożliwiających rzetelne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim: brak dokonania weryfikacji zgodności projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] .06.2020 r., z zakresem wydanego pozwolenia na budowę oraz brak weryfikacji posiadania przez L. L. prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane), co doprowadziło do bezzasadnej odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji przez organ I instancji i utrzymania przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy; brak ustalenia w oparciu o dokumenty, a w szczególności o zapisy w KW nr [...] , jaką rzeczywistą powierzchnię miał lokal nr [...] przed rozpoczęciem robot budowlanych, z ilu i jakich pomieszczeń się składał; jaką powierzchnię miała przestrzeń wspólna na ostatniej kondygnacji przedmiotowego budynku i z jakich pomieszczeń się składała; kiedy doszło do rzekomego zwiększenia powierzchni lokalu nr [...] , w jaki sposób i na jakiej podstawie; art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji i pominięcie, że organy administracji publicznej są obowiązane prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a w konsekwencji pominięcie przez organ, iż w przedmiotowej sprawie o sprzecznych interesach, zachodzi wewnętrzna sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] .06.2020 r. "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia na budowę dla L. L. , [...] O. , ul. P. [...] obejmujące: przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , dz. nr [...] k. m. [...] , obręb O. ", gdyż na podstawie ww. decyzji zostało udzielone pozwolenie na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] i jednocześnie został zatwierdzony projekt budowlany obejmujący rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości, bez wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, stąd też wobec wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia ww. decyzji, wbrew twierdzeniom organu doszło do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] .06.2020 r. z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zatem nie sposób uznać takiego działania organu jako budzącego zaufanie; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę przez organ II instancji materiału dowodowego, a tym samym bezpodstawne uznanie, iż decyzja nr [...] z dnia [...] .06.2020 r. odpowiada prawu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi wewnętrzna sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] .06.2020 r., "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia na budowę dla L. L. , [...] O. , ul. P. [...] obejmujące: przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , dz. nr [...] k. m. [...] , obręb O. ", gdyż na podstawie ww. decyzji zostało udzielone pozwolenie na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] i jednocześnie został zatwierdzony projekt budowlany obejmujący rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości, stąd też ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji, co składa się na decyzję administracyjną oraz co należy rozumieć pod pojęciem "rozstrzygnięcia"; które to rozstrzygnięcie* określane mianem "osnowy" decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty, a w konsekwencji pominięcie przez organ, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi wewnętrzna sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] .06.2020 r. "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia na budowę dla L. L. , . O. , ul. P. [...] obejmujące: przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , dz. nr [...] k. m. [...] , obręb O. ", gdyż na podstawie ww. decyzji zostało udzielone pozwolenie na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] i jednocześnie został zatwierdzony projekt budowlany obejmujący rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości, stąd też ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z nomenklaturą zastosowaną w temacie projektu budowlanego oraz w pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, tj. przebudowa lokalu mieszkalnego i nadbudowa dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , podczas gdy w sprawie istotnym jest, iż decyzja nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] .06.2020 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla L. L. obejmowała w swoim rozstrzygnięciu przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , zaś zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, obejmował bezprawną rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości, czyli rozstrzygnięcie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, nie nadające się do wykonania, albowiem nie wiadomo, czy decyzja nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] .06.2020 r. jest decyzją udzielającą pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] , czy decyzją udzielająca pozwolenia na rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] , a w konsekwencji doszło do bezzasadnej odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji; naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że L. L. pozostaje jedynie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości położonej w O. przy ulicy S. [...] , a wobec czego jako współwłaściciel części wspólnych nieruchomości w tym części poddasza i dachu, powinien uzyskać wyraźną zgodę od wszystkich współwłaścicieli posiadających prawo własności do ww. nieruchomości, na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na częściach wspólnych nieruchomości i nadbudowie dachu oraz pominięcie faktu, iż porozumienie z dnia 05.03.2020 r. nie dotyczyło zgody D. K. na rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na częściach wspólnych nieruchomości i nadbudowę dachu, a w § 5 ww. porozumienia, D. K. wyraziła wyłącznie zgodę na dysponowanie przez L. L. nieruchomością wspólną na cele budowlane ściśle określone w § 2 pkt a-h porozumienia, gdzie nie przewidziano rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na częściach wspólnych nieruchomości i nadbudowy dachu, zaś w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 30.03.2020 r. (z poprawką zaparafowaną z dnia 09.04.2020 r.) złożonym przez L. L. , zostało wskazane, iż tytułem, z którego rzekomo wynika prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. S. [...] w O. jest notarialne porozumienie wspólnoty, gdzie w istocie brak było jakiejkolwiek zgody współwłaścicieli na dysponowanie przez L. L. nieruchomością wspólną, a tym bardziej w formie notarialnego porozumienia wspólnoty, co nie zostało przez organ zweryfikowane, a w konsekwencji pominięcie przez organ faktu, iż decyzja nr [...] Prezydent Miasta O. z dnia [...] .06.2020 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż prace wykonane przez L. L. stanowiły przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] , podczas gdy oprócz robót budowlanych w lokalu nr [...] (własność L. L. ) wykonywano również na podstawie inkryminowanej decyzji roboty budowalne w pomieszczeniu wspólnym o powierzchni około 80 m2 znajdującym się na ostatniej kondygnacji budynku wielorodzinnego, w wyniku czego powstało pięć nowych pomieszczeń, trzy łazienki i pomieszczenie za drzwiami wejściowymi, z którego dostęp do innych pomieszczeń umożliwiony jest poprzez troje drzwi, a zatem doszło do rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości, którą to rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości obejmował projekt budowlany stanowiący załącznik do inkryminowanej decyzji nr [...] Prezydent Miasta O. z dnia [...] .06.2020 r., co skutkuje tym, iż decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt2 k.p.a.; art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przez organ i pominięcie, że własność podlega ochronie prawnej, a w konsekwencji pominięcie faktu, iż L. L. pozostaje jedynie współwłaścicielem nieruchomości położonej w O. przy ulicy S. [...] , a wobec czego jako współwłaściciel części wspólnych nieruchomości w tym części poddasza i dachu, powinien uzyskać wyraźną zgodę od wszystkich współwłaścicieli posiadających prawo własności do ww., nieruchomości, na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na częściach wspólnych nieruchomości. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniające. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydenta Miasta O. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca L. L. pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. . Strona skarżąca oparta swój wniosek na dwóch naruszeniach: braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz na sprzeczności rozstrzygnięcia decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przebudowy lokalu mieszkalnego i nadbudowy dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. i projektu budowlanego obejmującego rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości i zwiększenie powierzchni tego lokalu z 40,04 m2 do 90,44 m2. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak słusznie wskazał organ nadzoru w analizowanym przypadku oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowalne nie budziło w toku postępowania zwykłego uzasadnionych wątpliwości. W powyższym oświadczeniu inwestor jako tytuł do działki nr ewid. [...] wskazał "współwłasność", zaś jako dokument to potwierdzający wskazał "notarialne porozumienie wspólnoty". Jednocześnie ze znajdującego się w dokumentacji projektowej wypisu z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...] k.m. [...] , obręb O. wynika, iż właścicielami tej działki jest L. L. (inwestor) oraz D. K. . Jednak treści złożonego oświadczenia nie zakwestionowała współwłaścicielka D. K. , mimo że brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalono, że 5 marca 2020 r. L. L. i D. K. zawarli porozumienie w sprawie wykonania robót budowlanych na nieruchomości położonej w O. ul. S. [...] . Strony zgodnie oświadczyły, że zamierzają dokonać remontu, przebudowy i rozbudowy nieruchomości wspólnej polegających na robotach budowlanych wymienionych w § 2 pkt a-h porozumienia. L. L. zobowiązał się do wykonania tych robót na swój koszt w zamian za przeniesienie na niego przez D. K. jej udziału w prawie współwłasności części poddasza znajdującego się na II piętrze nieruchomości. W § 5 tego porozumienia D. K. wyraziła zgodę na dysponowanie przez L. L. nieruchomością wspólną na cele budowlane, tj. upoważniła go do uzyskania niezbędnych pozwoleń, zezwoleń wymaganych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści tego dokumentu wynika, że inwestor - jako współwłaściciel nieruchomości posiadał prawo do dysponowania budynkiem na cele budowlane, a drugi współwłaściciel wyraził zgodę na roboty budowlane w tym budynku i zobowiązał się przenieść swój udział w prawie własności części poddasza znajdującego się na II piętrze nieruchomości w zamian z pokrycie przez inwestora kosztów remontu dachu. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Prezydent Miasta O. nie naruszył w sposób rażący art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, uznając, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto współwłaścicielka nieruchomości brała udział w postępowaniu zwykłym i tego prawa nie kwestionowała, dopiero po 4 latach wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wskazała M. L. w piśmie z dnia 31 marca 2025 r. D. K. znała treść projektu budowlanego, wyrażała zgodę na przewidziane w nim roboty budowlane i była obecna w trakcie prowadzenia robót. Konflikt pomiędzy stronami nastąpił dopiero po tym, jak inwestor zwrócił się do skarżącej o wywiązanie się z zobowiązania przeniesienia na niego jej udziału w poddaszu znajdującym się na II piętrze nieruchomości. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przez organ i pominięcie, że własność podlega ochronie prawnej, a w konsekwencji pominięcie faktu, iż L. L. powinien uzyskać wyraźną zgodę od wszystkich współwłaścicieli posiadających prawo własności do ww. nieruchomości na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na częściach wspólnych nieruchomości, wskazać należy, iż - w ocenie Sądu - inwestor zgodę współwłaścicielki na prowadzenie robót budowlanych na poddaszu budynku uzyskał i miał też roszczenie do niej o przeniesienie jej udziału w części poddasza w zamian z poniesienie kosztów remontu dachu. Poza tym organ budowlany nie pozbawił skarżącej współwłasności nieruchomości. Kwestie rozliczeń pomiędzy współwłaścicielami powinny być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Drugą kwestią podniesioną w skardze w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a.) było pominięcie przez organy rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności sprzeczności rozstrzygnięcia decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przebudowy lokalu mieszkalnego i nadbudowy dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. , a zatwierdzonym projektem budowlanym obejmującym rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na części wspólnej nieruchomości i zwiększenie powierzchni tego lokalu z 40,04 m2 do 90,44 m2. Sentencja decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę dla "przebudowy lokalu mieszkalnego i nadbudowy dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. ". Projekt budowlany z marca 2020 r. dotyczy przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] i nadbudowy dachu. Na str. 23 projektu budowlanego wskazano, że przebudowa obejmuje reorganizację funkcji w mieszkaniu oraz powiększenie powierzchni użytkowej i kubatury. W projekcie wskazano powierzchnię użytkową lokalu 90, 44 m2. W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zwiększenie powierzchni lokalu czy jego kubatury należy kwalifikować jako rozbudowę. Ma rację skarżąca, że istnieje tu pewna nieścisłość pomiędzy treścią rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r., w której udzielono pozwolenia na "przebudowę lokalu mieszkalnego’’, lecz bez wskazania, że chodzi o lokal nr [...] , a projektem budowlanym, w którym wskazano na przebudowę lokalu nr [...] , przy czym już po zwiększeniu jego powierzchni na część należącą do skarżącej. Pojęcie przebudowy, o który mowa w decyzji i projekcie dotyczy więc lokalu już po zwiększeniu jego powierzchni użytkowej do 90, 44 m2. Jest to konsekwencja uznania przez organ architektoniczno-budowlany, że inwestor posiadał prawo do dysponowania tą całą powierzchnią na cele budowlane, co potwierdza porozumienie z dnia 5 marca 2020 r. Nie można więc w tym zakresie zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa poprzez zatwierdzenie - decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. - projektu budowlanego z marca 2020 r. w przedłożonym przez inwestora kształcie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia w oparciu o dokumenty, a w szczególności o zapisy w KW nr [...] , jaką rzeczywistą powierzchnię miał lokal nr [...] przed rozpoczęciem robot budowlanych, z ilu i jakich pomieszczeń się składał; jaką powierzchnię miała przestrzeń wspólna na ostatniej kondygnacji przedmiotowego budynku i z jakich pomieszczeń się składała; kiedy doszło do rzekomego zwiększenia powierzchni lokalu nr [...] , w jaki sposób i na jakiej podstawie, wskazać należy, iż w postępowaniu nieważnościowym organ - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz ocenia czy decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazane ustalenia mogą mieć znaczenie w sporze cywilnoprawnymi pomiędzy współwłaścicielami, a nie w przypadku zatwierdzenia projektu budowalnego, który obejmował przebudowę lokalu o już zwiększonej powierzchni użytkowej do 90, 44 m2. Konkludując Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z nomenklaturą zastosowaną w temacie projektu budowlanego oraz w pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. ----------------------- Sygn. akt: VII SA/Wa 2139/25 # Sygn. akt: VII SA/Wa 2139/25 # Sygn. akt: VII SA/Wa 2139/25