VII SA/Wa 214/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zmienił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę dla polegającej na budowie kompleksu zabudowy mieszkalno – usługowo – biurowej z obiektami handlowymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew. [...] z obrębu [...] (oznaczonej na projekcie zagospodarowania ABCDEFGHIJKLŁMNOPRSTWA) przy ul. [...] w W. w zakresie projektu budowlanego w ten sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dla kompleksu zabudowy mieszkalno – usługowo – biurowej z obiektami handlowymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew. [...] z obrębu [...] w W. według zamiennego projektu budowlanego września 2008 r., stanowiącego integralną cześć decyzji, uwzględniającego zakres zmian polegających na: wprowadzeniu nowej zabudowy kubaturowej niezabudowanej części terenu inwestycyjnego, w części niekubaturowej zmiany dotyczą podłączeń do sieci infrastrukturalnych, korekcie położenia ulic związanych z nową zabudową kubaturową oraz zwiększenie ich szerokości oraz wskazał, że pozostałe warunki decyzji z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz pozostałych części zatwierdzonych projektów pozostają bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w związku ze zwiększeniem zakresu inwestycji rozszerzył się obszar oddziaływania obiektu, w związku z tym, pismem z dnia 2 lipca 2009 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania o toczącym się postępowaniu, między innymi dla C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Ponadto uznał, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] złożyła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc między innymi o uchylenie zaskarżonej decyzji wobec naruszenia art. 9, 10 § 1, 81 K.p.a. oraz niewyjaśnienie dostateczne sprawy, gdyż zatwierdzony projekt zamienny, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie odpowiada przepisom prawa budowlanego. Zgodnie z punktem 1.6 decyzji o warunkach zabudowy, na inwestora został nałożony obowiązek zaopiniowania projektu obsługi komunikacyjnej inwestycji przez Inżyniera Ruchu W.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że Prezydent W. pozbawił skarżącą spółkę możliwości wypowiedzenia się co do planowanego zamierzenia, zgłoszonych uwag i sprzeciwu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę omawianej inwestycji zostało doręczone spółce w dniu 16 lipca 2009 r. Organ pierwszej instancji w zawiadomieniu zawarł pouczenie: "zainteresowanym stronom służy prawo zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia", po czym przed upływem wyznaczonego terminu na zajęcie stanowiska przez strony, w dniu 17 lipca 2009 r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, że organ pierwszej instancji naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. w tej mierze powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w łodzi z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 206/2008 "naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), uprawnia do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Organ odwoławczy ponadto uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia również art. 7, 77 K.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W pozwoleniu na budowę Prezydent W. nie określił obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, natomiast decyzję skierował oprócz inwestora, także do innych podmiotów. W uzasadnieniu lakonicznie stwierdził, że wobec zwiększenia zakresu inwestycji organ rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji oraz ilość stron postępowania. Ponadto organ wskazał, iż projekt zagospodarowania jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Prezydent W. nie uzasadnił powodów, dla których rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji również na działki sąsiednie (nie określając konkretnie na które), przyznając w ten sposób przymiot stron właścicielom terenów sąsiednich. Skoro projektowana zabudowa została usytuowana w odległości przewidzianej w warunkach technicznych, organ pierwszej instancji winien zamknąć obszar oddziaływania obiektu w obszarze nieruchomości inwestora, a tym samym właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom sąsiednich nieruchomości odmówić przymiotu strony. Jeżeli zaś Prezydent W. przyjął, że obiekt budowlany może ograniczyć zagospodarowanie terenu położonego w jego otoczeniu (naruszyć interes prawny osób trzecich), to w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zobowiązany był wykazać, na czym polega to ujemne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby realizacja przedmiotowej inwestycji wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych (np. z zakresu ochrony środowiska czy zagospodarowania przestrzennego) w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do funkcji, konstrukcji formy czy innych cech obiektu oraz nie zbadał czy przepisy szczególne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenów działek sąsiednich. Przyjął, że "W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy (...) Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu jego otoczenia, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem" (w tej mierze powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Z powyższych względów organ drugiej instancji stwierdził, że nie może wydać decyzji merytorycznej, bo sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organ pierwszej instancji, bowiem w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym winien ponownie ustalić strony zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, według którego stronami są "inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu". Przepis ten ma na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych w nim podmiotów, którym planowana inwestycja może ograniczyć zagospodarowanie nieruchomości, pod warunkiem, iż ograniczenie to godzi w konkretne uprawnienie tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1896/06). Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. skargę w zakresie jej uzasadnienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W skardze zarzuciła rażące naruszenie art. 28 ust. Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy projektowana zabudowa, której dotyczy postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę "została usytuowana w odległości przewidzianej w warunkach technicznych, organ pierwszej instancji winien zamknąć obszar oddziaływania obiektu w obszarze nieruchomości inwestora, a tym samym właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom sąsiednich nieruchomości odmówić przymiotu strony" oraz naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uznanie skarżącej za stronę postępowania zakończonego decyzją nr [...] wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie niż to poczynił organ pierwszej instancji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia rozpoczynającego się na str. 2 skarżonej decyzji od zdania "Organ odwoławczy uznał także, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 K.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego" do znajdującego się na str. 4 zdania "Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 "W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy (...) Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu jego otoczenia, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem" (włącznie). W przypadku uznania przez Sąd, iż powyższy wniosek jest z jakichkolwiek względów niedopuszczalny wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie ocenie podlega zaskarżona decyzja co do jej zgodności z prawem, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy uchylając na podstawie tego przepisu decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że organ ten wydał ją z naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.). Naruszenie tego prawa, które stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości, że Prezydent W. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę omawianej inwestycji doręczył skarżącej spółce w dniu 16 lipca 2009 r. wraz z informacją, że może się zapoznać z aktami sprawy oraz zgłaszać wnioski dowodowe i przedstawić swoje stanowisko w terminie 7 dni. Nie czekając na upływ tego terminu w dniu 17 lipca 2009 r. wydał decyzję. Tym samym okoliczności ustalone przez organ pierwszej instancji, wobec tego, że skarżąca spółka nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowód przed wydaniem decyzji, jak słusznie przyjął organ drugiej instancji, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 K.p.a.). W świetle przytoczonych przepisów, gdyby organ drugiej instancji nie wydał swojej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę, to jednak oceniając zakres kompetencji przyznany temu organowi należy uwzględnić dyspozycję z art. 136 K.p.a., że nie może on przeprowadzić w całości postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie uzupełniające. Zasadnie zatem Wojewoda [...] przyjął, że w sytuacji procesowej, jak zaistniała w niniejszej sprawie, nie doszło do wyjaśnienia sprawy w całości i dlatego zaistniała konieczność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w swojej decyzji opisał jak prawidłowo powinno przebiegać postępowanie dowodowe w sprawie, tym samym udzielając wskazówek Prezydentowi W., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu 138 § 2 K.p.a. nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też to, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z tych też względów zarzuty zawarte w skardze co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto w wywodach poczynionych przez w zaskarżonej decyzji nie ma żadnego błędu merytorycznego. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.