VII SA/Wa 214/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB [...]) z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej altany śmietnikowej będącej częścią ogrodzenia nieruchomości przy ul. T. w W., uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz z urzędu poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] czerwca 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek U. M. i P. M. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. T. w W. o kontrolę altany śmietnikowej stanowiącej część ogrodzenia działki przy ul. T. od strony ulicy oraz sprawdzenie legalności jej budowy. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie altany śmietnikowej będącej częścią ogrodzenia działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. T.w W.. W dniu [...] października 2011 r. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził oględziny usytuowania ww. altany śmietnikowej, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nałożył na M. C. i W. F., U. M. i P. M., K. K. i J. K. oraz P. A. (współwłaścicieli nieruchomości) obowiązek przedstawienia dokumentów żądanych na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane: 1. oceny technicznej dotyczącej zgodności wybudowanej altany śmietnikowej z obowiązującymi przepisami, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane z załączonym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, 2. inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę, 3. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] lutego 2012 r. J. K. złożył w organie powiatowym wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w związku z wystąpieniem do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy M. [...] o zaświadczenie o zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub warunkami zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż do dnia złożenia wniosku nie otrzymał jeszcze żądanych dokumentów. PINB [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r.,nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie altany śmietnikowej będącej częścią ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...], usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul. T. w W.. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił w całości w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie altany śmietnikowej będącej częścią ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...], usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul. T. w W.. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 nr [...]., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie altany śmietnikowej będącej częścią ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...], usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul. T. w W.. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu [...] lutego 2013 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny w sprawie w/w altany śmietnikowej. PINB [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej altany śmietnikowej będącej część ogrodzenia nieruchomości przy ul. T. w W.. [...] WINB [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję o przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nakładające na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] PINB [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej altany śmietnikowej będącej częścią ogrodzenia nieruchomości przy ul. T. w W. Po rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji [...] WINB wydał powołaną na wstępie decyzję a w uzasadnieniu wskazał, że PINB [...] dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, dlatego też skarżone rozstrzygnięcie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ wskazał, że z ustaleń dokonanych przez organ powiatowy wynika, że przy wjeździe na posesję przy ul. T. usytuowana jest altana śmietnikowa o wymiarach 1,35 mx 1,63 m, drzwi do altany znajdują się w linii ogrodzenia, a jej bryła usytuowana jest w głębi posesji, odległość tylnej ściany obiektu od ściany budynku (w której znajdują się okna i drzwi) wynosi 4,00 m. Przedmiotowa altana nie występuje na dokumentacji inwentaryzacyjnej z 1983 r. i brak jest dokumentów potwierdzających legalność jej budowy. [...] WINB powołał treść art 28 ust. 1 oraz art 29-31 Prawa budowlanego uznajac, że roboty budowlane polegające na budowie altany śmietnikowej zakwalifikować należy jako roboty określone w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co obliguje inwetsora do złozenia zgłoszenia. Brak dokonania zgłoszenia świadczy o wykonaniu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, co obliguje organ nadzoru budowlanego do nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku, w drodze postanowienia, dostarczenia dokumentów wymaganych na podstawie przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto niespełnienie wymagań określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlane, skutkuje obligatoryjnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 49b ust. 1). W przedmiotowej sprawie pomimo upływu wyznaczonego terminu, zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku, co winno skutkować wydaniem przez organ nadzoru budowlanego stosownej decyzji administracyjnej na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, co wskazał organ odwoławczy poprzednio rozpoznając sprawę w treści decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].[...] WINB podkreślił, że organ powiatowy nie wziął pod uwagę wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, zawartych w poprzedniej decyzji tutejszego organu, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zauważył ponadto, że nieuprawnionym działaniem było uchylenie przez organ powiatowy własnego postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia legalizacji przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym [...] WINB uznał, że legalizację przedmiotowej altany śmietnikowej organ powiatowy winien przeprowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym we wskazanym przez organ odwoławczy trybie. Powyższa decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez U. J., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji w postaci art. 138 §2 kpa poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że do obiektów, których budowa, odbudowa, rozbudowa i nadbudowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. mają zastosowanie przepisy ww. ustawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nadużył uprawnienia przyznanego mu przez art. 138 § 2 kpa., gdyż rozstrzygnięcie przywołane w tym przepisie może być bowiem wydane jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę "w całości lub w znacznej części". W sytuacji natomiast gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa i organ obowiązany jest do podjęcia innego rozstrzygnięcia, określonego w art. 138 § 1 kpa. Skarżąca podniosła, że PINB prawidłowo ustalił, w oparciu o oświadczenia mieszkańców nieruchomości położonej przy ul. T. a także rodzaj materiałów budowlanych użytych do budowy, że przedmiotowa altana śmietnikowa nie była przez nich przebudowywana ani rozbudowywana i w obecnej formie architektonicznej istnieje co najmniej od lat 80-tych a [...] WINB nie zakwestionował w żaden sposób tych ustaleń. Jako błędne uznała twierdzenie, że bez względu na to kiedy powstała altana śmietnikowa, do jej legalizacji będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo Budowlane z 7 lipca 1994r., albowiem z brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. nie stosuje się art. 48 lecz art. 37 prawa budowlanego z 1974r. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów uznał, że podlega ona oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez [...] WINB decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że PINB [...] wydając decyzję z dnia [...] września 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej altany śmietnikowej będącej częścią ogrodzenia nieruchomości przy ul. T. w W. naruszył art 105 § 1 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może także umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy. Elementy podmiotowe, to podmioty sprawy, w szczególności podmiot będący adresatem praw i obowiązków. Elementem przedmiotowym jest przede wszystkim treść praw lub obowiązków, określona na przykład żądaniem konkretnego działania lub zaniechania. Obiektywnie istniejący brak możliwości uwzględnienia żądania konkretnego działania lub zaniechania w sprawie administracyjnej, oznacza bezprzedmiotowość toczącego się postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 194/13) A zatem z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt kpa, a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania prowadzonego w rozpatrywanym przypadku przez PINB [...] jest legalność altany śmietnikowej zlokalizowanej w ogrodzeniu nieruchomości przy ul. T. w W.. Z ustaleń dokonanych przez organ powiatowy wynika, że przy wjeździe na posesję przy ul. T. usytuowana jest altana śmietnikowa o wymiarach 1,35 mx 1,63 m, drzwi do altany znajdują się w linii ogrodzenia, a jej bryła usytuowana jest w głębi posesji, odległość tylnej ściany obiektu od ściany budynku (w której znajdują się okna i drzwi) wynosi 4,00 m. Sporna altana nie występuje na dokumentacji inwentaryzacyjnej z 1983 r. i brak jest dokumentów potwierdzających legalność jej budowy. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o odpowiednie przepisy prawnomaterialne zawarte w Prawie budowlanym, a następnie rozstrzygnięcie merytoryczne w formie decyzji administracyjnej legalizującej wykonane roboty budowlane lub nakładającej obowiazek rozbiórki. Stwierdzenie braku bezprzedmiotowości przez organ II instancji powoduje konieczność zastosowania art 138 § 2 kpa tj. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wydanie w takim przypadku decyzji reformatoryjnej i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej przez organ odwoąłwczy w sposób oczywisty i rażący naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art 15 kpa i w istocie działałoby na niekorzyść wszystkich stron postępownaia, którym przysługuje prawo odwołania od decyzji rozstrzygajaćej sprawę w sposób merytoryczny, a nie wyłącznie formalny. Z tego powodu wydanie zaskarzonej decyzji w oparciu o art 138 § 2 kpa nalezy uznać za prawidłowe. Z tych też względów Sąd nie nie podzielił zarzutu skarżącej o nadużyciu instytucji określonej w art 138 § 2 kpa, który – nota bene – opierał się również na nieauktualnym brzmieniu tego przepisu. Sąd podzielił także stanowisko [...] WINB w zakresie trybu prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W niniejszej sprawie brak jest dokumentacji potwierdzajacej legalność budowy spornej altany, której wymiary wynoszą 1,35 m x 1,63 m. W takiej sytuacji właściwym trybem legalizacyjnym jest postępowanie prowadzone w oparciu o art 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki wymaga dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Brak dokonania zgłoszenia świadczy o wykonaniu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, co obliguje organ nadzoru budowlanego do nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku, w drodze postanowienia, dostarczenia dokumentów wymaganych na podstawie przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a niespełnienie wymagań określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlane, skutkuje obligatoryjnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 49b ust. 1). Wbrew stanowisku skarżącej w ninisejszej sprawie bez znaczenia jest data zakończenia samowolnej budowy spornej altany, gdyż przepis przejściowy zawarty w art 103 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się wyłacznie do obiektów, na których budowę wymagane jest pozwolenie na budowę i które są legalizowane w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro sporna altana nie wymaga pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenia to brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisu przejściowego, a w konsekwencji bezcelowe stają się rozważania i ustalenia dotyczące daty zakończenia budowy ww. obiektu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.