VII SA/Wa 2148/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), dalej specustawa drogowa, po zapoznaniu się z odwołaniem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...], relacji [...]. – [...] – [...] – [...] – [...], od granicy węzła z projektowaną drogą ekspresową S-17 - tzw. "Węzeł [...]" do granicy miasta [...] (od km 42+870 do km 45+008,49) wraz z rozwiązaniem skrzyżowania dróg wojewódzkich nr [...] i [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka - w pkt od 1- 14 – obszernie przedstawiła zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego odnoszące się do samej decyzji. Natomiast w kwestii posiadania interesu prawnego wskazała, że wynika on z umowy dzierżawy zawartej 24 sierpnia 2004 r. z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] (zmienionej aneksem z dnia 6 września 2009 r.), na podstawie której skarżąca posiada grunt przy skrzyżowaniu dróg wojewódzkich nr [...] i [...] prowadzi działalność gospodarczą. W tym celu na ww. nieruchomości, za zgodą wydzierżawiającego, wybudowała stację paliw z infrastrukturą oraz infrastrukturę energetyczną i wodno-kanalizacyjną. Zarówno stacja paliw, jak i infrastruktura, zgodnie z ww. umową dzierżawy (§ 13), stanowią własność odwołującej. Skoro w wyniku realizacji ww. inwestycji stacja paliw z infrastrukturą towarzysząca ulegnie rozbiórce a infrastruktura energetyczna i wodnokanalizacyjna przebudowie, to ma ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu w myśl art. 28 k.p.a. Na potwierdzenie tego stanowiska powołała m.in. wyrok NSA z dnia 25.01.2013r. (II OSK 2763/12). Organ odwoławczy wskazał, że wyłączenie na mocy 11i ust. 1 specustawy drogowej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że podmioty zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Podniósł, że właścicielem dzierżawionych przez Spółkę działek (nr ew. [...] z obr. [...] w [...], nr [...] z obr. [...] w [...]), objętych inwestycją drogową, jest Województwo [...]. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że ww. decyzja nie wpływa na sytuację prawną dzierżawcy, który swoje uprawnienia wywodzi z umowy obligacyjnej, a więc stosunku cywilnoprawnego, który nie stanowi podstawy do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w charakterze strony, w świetle art. 28 k.p.a. Legitymację w postępowaniu określają bowiem przepisy prawa, a nie czynności prawne między podmiotami. Spółka posiada zatem jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Organ podał również, że ze względu na planowaną inwestycję umowa dzierżawy została skutecznie wypowiedziana i przestała obowiązywać z dniem 3 stycznia 2013 r. Wniosek inwestora wpłynął w dniu 8 stycznia 2013 r., a decyzję wydano [...] kwietnia 2013 r., zaś odwołanie wniesiono w dniu 10 czerwca 2013 r. Oznacza to, iż całe postępowanie przeprowadzono już po wygaśnięciu ww. umowy dzierżawy. Bezpodstawne jest więc powoływanie się na umowę dzierżawy, która nie obowiązuje. Niezależnie, organ podkreślił, że nawet gdyby istniał stosunek dzierżawy, to i tak nie miałoby to znaczenia w kwestii ustalenia przymiotu strony postępowania. W konsekwencji należało umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie: I. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c, 11d § ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w rozumieniu powołanych przepisów i w konsekwencji nie może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. II. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 140 k.c., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe i nienależyte rozpoznanie materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez: - błędne ustalenie, że skarżący wywodzi swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ramach postępowania o wydanie decyzji wywłaszczeniowej; - nieuwzględnienie, że na podstawie ww. umowy dzierżawy skarżącemu przyznano prawo własności wszelkich naniesień i infrastruktury podziemnej na dzierżawionej nieruchomości, które nie wygasło; - pominięcie, że infrastruktura energetyczna i wodnokanalizacyjna stanowi własność skarżącego i nie znajduje się na dzierżawionym terenie; na podstawie umowy dzierżawy. - błędne ustalenie, że skarżący swój interes prawny wywodzi się z faktu posiadania nieruchomości sąsiadującej jedynie z nieruchomością objętą skarżoną decyzją, w sytuacji gdy nieruchomość będąca nadal w posiadaniu skarżącego znajduje się na terenie objętym inwestycję drogową, - nieuwzględnienie, że skarżący na dzień wydania zaskarżonej decyzji i do dnia dzisiejszego posiada ww. nieruchomość i prowadzi działalność gospodarczą, w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a. III. art. 28 k.p.a. w kontekście art. 22, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c. i art. 342 k.c. poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżący mimo prawa własności do ww. naniesień, a także prowadzonej działalności gospodarczej, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., IV. art. 49 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 140 k.c. w kontekście art. 22 oraz art. 33 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie legitymuje się prawem własności do infrastruktury energetycznej i wodno-kanalizacyjnej, kreującym jego interes prawny, w sytuacji gdy stosownie do art. 49 k.c. własność tej infrastruktury nigdy nie przeszła na rzecz innego podmiotu, a tym samym zaskarżona decyzja bezpośrednio oddziałuje na to prawo; V. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 14 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpoznanie materiału dowodowego, polegające na nie wzięciu pod uwagę jego całokształtu, nierozpatrzeniu go w sposób wyczerpujący, niewskazaniu przyczyn, dla których niektórym z dowodów organ II instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowania, tj. niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, a w konsekwencji powyższych zarzutów zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: VI. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 g ust. 1 pkt 2 i art. 11c specustawy drogowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego z uwagi na rzekomy brak legitymacji do złożenia odwołania oraz odmówienia przymiotu strony ww. postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić trzeba, że odpowiada ono prawu. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że [...] Sp. z o.o. nie posiada interesu prawnego uprawniającego do kwestionowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej. Przepis art. 138 § 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, jednak przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, spowodowanej m.in. wniesieniem odwołania przez osobę niebędącą stroną. Art. 127 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie (oraz podmiotom na prawach strony). Specustawa drogowa nie zawiera katalogu podmiotów, którym oprócz inwestora przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11c tej ustawy w tym postępowaniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, co oznacza , że katalog podmiotów, którym przysługuje przymiot strony należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na przepisie prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Wykazanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Podkreśla się przy tym, że od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do skutecznego żądania konkretnych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną danego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego. Skarżąca spółka swój interes prawny do kwestionowania ww. decyzji zezwalającej na realizację opisanej inwestycji drogowej wywodziła z umowy dzierżawy zawartej w dniu 24 sierpnia 2004 r. z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] (zmienionej aneksem), na podstawie której dzierżawiła grunt położony przy skrzyżowaniu dróg wojewódzkich nr [...] i [...] i - jak podkreśliła - w dalszym ciągu gruntem tym dysponuje prowadząc działalność gospodarczą związaną z wybudowaną na tym gruncie stacją paliw. Skarżąca podniosła przy tym, że na podstawie ww. umowy jest właścicielem stacji paliw oraz infrastruktury energetycznej i wodnokanalizacyjnej. Odnosząc się do powyższej argumentacji przede wszystkim wskazać trzeba, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego umowa dzierżawy, z której spółka wywodzi swój interes prawny, została skutecznie wypowiedziana z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia i przestała obowiązywać z dniem 3 stycznia 2013 r., czyli przed dniem złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego, jak i przed dniem wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego. Jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy, całe postępowanie prowadzone było już po rozwiązaniu umowy dzierżawy. Niemniej, nawet gdyby umowa ta nadal obowiązywała, skarżąca nie mogła na tej podstawie wywodzić interesu prawnego do bycia strona w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem trzeba, że uprawnienia dzierżawcy - zgodnie z art. 693 § 1 k.c. – ograniczają się jedynie do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy. Źródłem praw dzierżawcy jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Z samej istoty umowy dzierżawy wynika zatem brak uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w tym w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości, jak i nie stwarza jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w W-wie z dnia 10 lutego 2012r., I SA/Wa 2097/11, LEX nr 1137344). Zainteresowanie dzierżawcy w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej może być zatem rozpatrywane jedynie w kontekście interesu faktycznego, skoro umowa dzierżawy jest jedynie stosunkiem obligacyjnym i nie stanowi normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego (zob. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/10, z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 906/04, z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt I SA 3170/01, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego, o uznaniu skarżącej jako strony niniejszego postępowania nie mogło stanowić także powoływane w skardze prawo własności infrastruktury energetycznej i wodno-kanalizacyjnej, wybudowanej przez spółkę na dzierżawionej nieruchomości. Błędnie bowiem skarżąca interpretuje art. 49 § 1 k.c. stanowiący, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Istotnie, ustawodawca, w przypadku objętym dyspozycją przywołanego przepisu odstąpił od zasady superficies solo cedit, skutkiem czego tzw. urządzenia przesyłowe, pomimo trwałego połączenia z gruntem, nie dzielą losu nieruchomości, na której zostały posadowione, ale stanowią odrębny od nieruchomości przedmiot własności. Jednak przez pojęcie przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 49 k.c., należy rozumieć ściśle określony podmiot – tzw. przedsiębiorcę przesyłowego. Przymiot ten nie przysługuje zatem każdemu podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, lecz wyłącznie przedsiębiorcy, do którego należy sieć przesyłowa, za pomocą której w ramach prowadzonej działalności dostarcza lub odprowadza wodę, parę, gaz, prąd elektryczny itp. Tylko takie rozumienie pojęcia przedsiębiorcy odpowiada ratio legis wspomnianego przepisu. Celem omawianej regulacji było bowiem wyłączenie z zakresu części składowych gruntu urządzeń przesyłowych wchodzących w skład przedsiębiorstwa przesyłowego, przyłączonych do sieci tego przedsiębiorstwa. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów zawartych w ustawie zasadniczej nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stania rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.