VII SA/Wa 215/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty O. kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 215/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 35 ust. 6 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.) wymierzył Staroście O. karę pieniężną w wysokości 500 zł (pięćset złotych), w związku z nie wydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] września 2007r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami w W. gm. J. na działkach o nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który zobowiązuje do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w nieprzekraczającym terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organ karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu powyższego nic wlicza sic terminu przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony - art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] ustalił, iż wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnemu oraz niezbędnej infrastruktury wpłynął do Starostwa Powiatowego w O. w dniu [...] lipca 2007r. Od tego dnia rozpoczął bieg termin 65 dni wskazany w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] września 2007r. czyli po upływie 66 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w przedmiotowym postępowaniu decyzja wydana została po 1 dniu zwłoki. Starosta O. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r., nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 500zł, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt.2 - ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczegółowymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów oraz art. 34 ust. 3 pkt. 3a stanowiącego, że projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. W zażaleniu wskazano także, iż stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Czas na usunięcie przez inwestora nieprawidłowości, wstrzymuje bieg terminu 65 dni. Natomiast organ wymierzając karę pieniężną ograniczył się do matematycznego rachunku porównując datę wpływu wniosku strony i wydania decyzji administracyjnej, nie odliczając ani jednego dnia, w czasie w którym inwestor zobowiązany był do uzupełnił wniosku. Pierwotny wniosek nie był kompletny, nie spełniał wymogów prawa i powstało opóźnienia bez winy organu. W ocenie Starosty O. prawidłowy sposób liczenia terminu wydania decyzji przedstawiał się następująco: - w dniu [...] lipca 2007r wpłynął wniosek inwestora; dnia [...] września 2007r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku na podstawie art. 35 ust. 3, Prawa budowlanego (upłynęło 56 dni) ; dnia [...] września 2007r. inwestor uzupełnił wniosek (okres od dnia [...] września 2007r. do dnia [...] września 2007r. nie powinien być wliczany - na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane); dnia [...] września 2007r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 500 zł za 1 dzień zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na budowę budynku –utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zastosował prawidłowy stan prawny, w tym również art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Prawidłowo określono początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na dzień [...] lipca 2006 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana [...] września 2007 r., czyli po upływie 66 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta O. o 1 dzień przekroczył termin wynikający z wymienionych przepisów. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 500 zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący zarzucił nie uwzględnienie odliczeń z tytułu wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał wprawdzie, że powyższy przepis, wywołuje rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jednak przeważająca część orzecznictwa, uznaje że art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 tej ustawy. Ponadto podkreślił, że Starosta O. podjął pierwszą czynność procesową w postaci wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 w/w ustawy, dopiero w 56 dniu od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Tak długi czas nie działania organu spowodował znaczne opóźnienie całego postępowania i przyczynił się do zawinionej przez organ zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007r. Domagał się stwierdzenie jego nieważności oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r. i umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Przepis art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nakłada bowiem na organ obowiązek sprawdzenia złożonego projektu a w razie stwierdzenia naruszeń, wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. W czasie ich usuwania organ nie dysponuje kompletnym projektem, więc tego okresu nie można wliczać do okresu 65 dni przewidywanych na wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane potwierdza, że od terminu 65 dni odlicza się między innymi okresy opóźnień spowodowanych z winy strony. Skarżący podniósł , że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nakładający na organ administracji architektoniczno budowlanej karę za nie wydanie decyzji w terminie, wprowadzony został przepisem art. 1 pkt 28 lit d) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 ze zm.) w celu wyeliminowania występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania, związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie wydanie postanowienia o uzupełnieniu dokumentacji było w pełni uzasadnione, tak więc organ nie pozostawał w zwłoce. Z chwilą dysponowania pełnym materiałem organ bez zbędnej zwłoki rozstrzygnął, co do istoty sprawy i wydał decyzję. Istota tej regulacji ma niewątpliwie charakter procesowy, a jej celem jest przyspieszenie załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę. Takiemu celowi służy przepis art. 37 Kpa. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie kreuje odrębnego stosunku administracyjno prawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania (Postanowienie NSA z dnia 30.09.2005r.. II OSK 989/05). Skoro, zatem postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jest postanowieniem procesowym to wydanie przez organ (Starostę) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę kończącej postępowanie w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. Intencją ustawodawcy wprowadzającego ten zapis było nałożenie kary na organ wstrzymujący się od wydania decyzji. Wynika z tego, że kara powinna być naliczana w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia. Potwierdza to także obowiązek składania comiesięcznych raportów do Wojewody o złożonych wnioskach o pozwolenie na budowę a także raportach o wydanych pozwoleniach. Wojewoda na wstrzymujących się przed wydaniem decyzji właśnie wtedy powinien nakładać karę. Zasada ta ma na celu przymuszenie organu do wydania decyzji, wyeliminowania nieuzasadnionego wydłużania postępowania, a nic wprowadzania represji już po fakcie jej wydania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie i dodając ponadto, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji kończącej postępowanie nie stanowi przeszkody do orzeczenia w przedmiocie tej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Sąd nie podzielił stanowiska Starosty O. co do niemożności wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazać bowiem trzeba, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w obecnym brzmieniu, został wprowadzony mocą art. 1 pkt 12 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). W treści ww. przepisu wskazano dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jednoznaczne określono formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. Konstrukcja tych przepisów oznacza w ocenie Sądu, że organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie grzywny. Należy mieć również na uwadze, że inny jest nie tylko przedmiot tego postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego są – odmiennie niż podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz organ uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę. Natomiast powołane przez skarżącego postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22) zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie straciło na aktualności. W związku z powyższym, Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody O., że kontrolowane rozstrzygnięcia dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, która mogłaby skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Mimo nieuwzględnienia tych zarzutów skargi, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (tekst jednolity z 2006r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu również podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest niewątpliwe, że organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę, co wielokrotnie wyrażane już było w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, sygn. akt VII SA/Wa 232/06). Dlatego czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia) , stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego Wojewoda [...] będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wytyczne dotyczące konieczności odliczeniu od czasu zakreślonego ustawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę okresu związanego z wydaniem przez organ architektoniczno-budowlany postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ( jeśli było ono zasadne w okolicznościach danej sprawy). W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt II i III sentencji.