VII SA/Wa 215/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D.Sp. J. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], Burmistrza Miasta M., na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz porozumienia zawartego w dniu 5 grudnia 1995 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego i Burmistrzem Miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 23, poz. 164), zatwierdził projekt budowlany i zezwolił S. Sp. z o.o. na budowę dróg wewnętrznych na terenie stacji paliw [...] wraz z włączeniami do Al. [...] na działkach ew. nr [...] położonych w obrębie [...], wskazując, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta M. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Rady Miejskiej w M. (Dz. Urz. Woj. [...]), a właściciele działek, których teren narusza inwestycja, wyrazili zgodę na dysponowanie ich własnością na cele przedmiotowej inwestycji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił B. P., wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. W ocenie wnioskodawcy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydania w oparciu o nieobowiązujący w chwili jej wydania plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, że zagospodarowanie ww. działek w sposób określony w decyzji skutkowało brakiem swobodnego dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji obciążenie jego sąsiedniej nieruchomości służebnością. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], została wydana w czasie gdy decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek ew. nr [...] położonych w obrębie [...], była nieostateczna. Z tego względu decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegała wykonaniu i nie mogła ona stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w ocenie organu wojewódzkiego został rażąco naruszony art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, co obligowało go do stwierdzenia nieważności decyzji Nr 2887/97, jako dotkniętej przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołania od ww. decyzji złożyły D. Spółka Jawna (wskazując, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności) oraz S. sp. z o.o. (wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została zaskarżona). Decyzja z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołań, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem skutków prawnych. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Organ II instancji wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działek nie została zaskarżona przez żadną ze stron, a zatem stała się ostateczna. W związku z powyższym pomimo, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], została wydana w oparciu o nieostateczną decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], w ocenie organu odwoławczego, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, z punktu widzenia skutków społeczno-ekonomicznych wywołanych kontrolowaną decyzją. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane naruszenie prawa nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ponadto w ocenie organu II instancji inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, oraz dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodny z wymaganiami decyzji Burmistrza Miasta M. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działek. Wobec spełnienia, przez inwestora, wymagań określonych z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do pozostałych przesłanek nieważnościowych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Burmistrza Miasta M. Nr [...] została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie jest i nie była w dniu jej wydania trwale niewykonalna, nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a w szczególności, będącego podstawą jej wydania art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez D. Spółka Jawna na etapie postępowania odwoławczego, dotyczących decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, organ stwierdził, że przedmiotowe grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 1991 r., Nr [...], znak: [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów D. Spółka Jawna, dotyczącego nielegalnego zawłaszczenia wskazanych przez nią nieruchomości, stwierdził, że kwestia ta winna być rozpatrywana we właściwym postępowaniu przed uprawnionym organem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. sp. j., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarżący winni mieć na względnie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. A zatem w niniejszej sprawie organy nadzorcze były obowiązane do zbadania legalności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, właśnie pod względem wystąpienia ewentualnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku organ wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wykazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...]. Wobec zarzutu podnoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności, że ww. decyzja zapadła w oparciu o nieobowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta M. (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Rady Miejskiej w M.), wyjaśnienia wymaga, iż w trakcie postępowania nieważnościowego Wojewoda [...] wyjaśnił tą kwestię. Z pisma Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że zapisy ww. planu utraciły ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto w piśmie tym Burmistrz wyjaśnił, że działki nr [...] zostały oznaczone w planie symbolem [...], jako teren usług komunikacyjnych – stacja paliw z usługami towarzyszącymi, natomiast działki nr [...] stanowiły teren komunikacyjny. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że na prawidłowość oceny dokonanej przez organy nadzorcze w postępowaniu nieważnościowym nie mają wpływu ewentualne spory o charakterze cywilnym, dotyczące działki nr [...], które wynikły pomiędzy stroną skarżącą, a inwestorem już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Spory te mogłyby mieć o tyle znaczenie dla wyniku postępowania nieważnościowego jeżeli ich skutek prawny powodowałby, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę istniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie nie występują takie okoliczności. Przechodząc do oceny decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając decyzję Wojewody [...] i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Strona skarżąca domagała się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli zarzucała tej decyzji rażące naruszenie prawa. W stanie prawnym na datę wydania decyzji Nr [...], zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w przypadku gdy organ wydał decyzje o pozwoleniu na budowę, która w sposób rażący naruszyła ww. wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, to tylko w takim przypadku organ nadzorczy obowiązany był do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, publ. OSN 1994, z. 3, poz. 36; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex Nr 165717). Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta M. dopiero w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę wydał decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Fakt ten oznacza, że niewątpliwie w tym postępowaniu został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednak z uwagi na okoliczność, że decyzja Nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu i zgodnie z decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (która nie została zaskarżona i uzyskała walor ostateczności), to nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Za takim stanowiskiem w niniejszej sprawie przemawia również brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które w świetle aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego są jedną z koniecznych przesłanek, które warunkują możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Ponadto wskazania wymaga, że w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, iż decyzja Nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o nieostateczną decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego nie wynika wprost, że sprawdzenie projektu zagospodarowania działki następuje w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Dlatego w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z tej przyczyny nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w warunkach gdy decyzja ta nie została zaskarżona i uzyskała walor ostateczności wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc inwestor mógł przystąpić do realizacji inwestycji zgodnie z prawem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie wystąpiły w niniejszej sprawie również żaden negatywne skutki społeczne, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor przedstawił umowę dzierżawy zawartą pomiędzy B. i E. P. a S. sp. z o.o., której przedmiotem jest działka nr [...]. Z artykułu 3. tej umowy wynika, że nieruchomość ta może być wykorzystywana przez dzierżawcę – S. sp. z o.o., do celów handlowo-usługowych, w szczególności do prowadzenia: stacji paliw, myjni, sklepów, baru. W ocenie Sądu inwestor przedstawił więc dokument, który uprawniał go do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, w zakresie budowy obsługi komunikacyjnej stacji paliw. Realizacja tego celu bezwątpienia miała służyć głównemu celowi zawartemu w umowie - handlowo-usługowemu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że strona skarżąca w postępowaniu nieważnościowym nie może podnieść skutecznie zarzutu, iż w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że zawierając stosowną umowę cywilnoprawną, godziła się ona na ustanowienie na swojej własności ograniczonego prawa rzeczowego. W ocenie Sądu organ administracyjny wypełnił również pozostałe obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, dokonując określonych sprawdzeń, co powoduje, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.