VII SA/Wa 2150/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 660 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia G. G. z dnia 2 czerwca 2008r. oraz z dnia 4 czerwca 2008r., na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2008r., którym po rozpatrzeniu wniosku G. G. odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla firmy M. Sp. z o.o., inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. - uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku G. G., odmówił na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla M. Sp. z o.o., opisanej wyżej inwestycji. Zdaniem organu pierwszej instancji, toczące się w Sądzie Rejonowym dla W. , w sprawie o sygn. akt [...] postępowanie z wniosku G. G. o stwierdzenie zasiedzenia m.in. działki [...] objętej niniejszą inwestycją, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, zarówno na wniosek strony, jak również nie zachodzi przesłanka o której mowa w art, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia G. G. zapadło zaskarżone postanowienie. Wojewoda [...] w jego uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że wnioskujący o zawieszenie postępowania administracyjnego, nie tylko prowadzi postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia, ale w tym postępowaniu Sąd wydał postanowienie o zabezpieczeniu wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przez wpisanie ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu w dziale III ksiąg wieczystych, odnośnie działek objętych przedmiotową inwestycją. Wojewoda [...] przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 3108/05 (LEX nr 265493).gdzie stwierdzono, że "samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej". Wojewoda [...] stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto wskazał organowi I instancji, na potrzebę prowadzenia postępowania w sposób zgodny z art. 8 k.p.a. zatem taki aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji winien, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, wezwać strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o przesłanie oryginalnych bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów, gdyż zebrane w aktach kserokopie nie mają mocy dowodowej oraz zwrócić się do sądu z zapytaniem, czy przedmiotowe postanowienie nakładające zabezpieczenie na nieruchomość inwestycyjną pozostaje w obiegu prawnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor- M. Spółka z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca Spółka wskazała na: naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę fakt wszczęcia postępowania o zasiedzenie może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., szczególnie w sytuacji, gdy inwestor przedstawił oświadczenie o prawie dysponowani inwestycja na cele budowlane, zgodne z ujawnionym w księgach wieczystych, na rzecz inwestora, stanem własności nieruchomości objętych inwestycją; naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i rozpoznanie niedopuszczalnego zażalenia G. G., któremu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji podczas, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia co - zdaniem organu II instancji - stanowi zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu, przy czym, jeżeli w ocenie organu II instancji wystarczającą przesłankę zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może stanowić wpis w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia należy zarzucić także błędną interpretację powołanego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Należy podnieść że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Sąd podziela zarzuty skargi. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, zapadło bowiem z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia dyspozycji przepisu art.138 § 2 k.p.a., nie miał bowiem podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji ( odpowiednio postanowienia) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organu drugiej instancji było przede wszystkim zbadanie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. G. G. nie był w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Na rozprawie sprecyzował, że nie ma uregulowanego stanu prawnego, ani do jednej z działek objętych inwestycją (nr ew [...]) ani do jednej z działek bezpośrednio z nią graniczącej, pozostaje tylko ich posiadaczem, a w postępowaniu o zasiedzenie, które prowadzi przed sądem powszechnym, dochodzi stwierdzenia prawa własności. Wskazać należy, że Spółka M. Sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości położonych w W., przy ul. [...], dla których Sąd Rejonowy W. prowadzi księgi wieczyste KW nr [...], [...], [...], co potwierdzają wpisy w dziale II w/w ksiąg wieczystych., zaś z wpisem do księgi wieczystej wiąże się domniemanie prawne prawdziwości wpisu i jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t.j. Dz. U. z 2001, Nr 124, poz. 1361, zezm.). Zdaniem Sądu zażalenie G. G. nie powinno być przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę [...], bowiem nie pochodziło od strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138§1 pkt 3 k.p.a. Dodatkowo Sąd stwierdza, że organ II instancji błędnie, ocenił znaczenie dla przedmiotowego postępowania administracyjnego wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla objętej inwestycją nieruchomości, a dotyczących ostrzeżenia, że przed sądem powszechnym prowadzone jest postępowanie o nabycie prawa własności tych nieruchomości przez zasiedzenie. Wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu nie uchyla, wskazanego wyżej domniemania, nie kreuje przymiotu strony, tego który nie spełnia dyspozycji przepisu art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero ewentualne prawomocne zakończenie postępowania o zasiedzenie na korzyść G. G. - a nie sam fakt ujawnienia ostrzeżenia o takim postępowaniu w księdze wieczystej - może skutkować obaleniem tego domniemania. Do czasu jednak zakończenia postępowania o zasiedzenie, M. Sp. z o.o. korzysta z tego domniemania i może powoływać się w obrocie prawnym - w tym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na to, iż przysługuje jej tytuł własności nieruchomości. Domniemanie wynikające z wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie zostanie skutecznie obalone, dopóty musi ono być respektowane, także przez organy architektoniczno - budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu Wojewoda [...] błędnie, w okolicznościach sprawy postrzegał zastosowanie dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. V SA 2353/2001 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialno-prawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Z kolei w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 3318/2002 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Warto też przywołać orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym arr. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak np. wyrok z 21 lutego 2002 r., II SA 1559/2001, wyrok z 13 października 2000 r, IV SA 1670/98). Powyższe stanowisko zostało zawarte także w cytowanym przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 3108/05 (LEX nr 265493). Wyrok ten został jednak błędnie zinterpretowany przez organ II instancji. Przenosząc zacytowaną tezę wyroku na grunt niniejszej sprawy należałoby wskazać, że dopóki prawomocny wpis prawa własności nieruchomości na rzecz M. Sp. z o.o. nie zostanie uchylony lub zmieniony - np. wskutek toczącego się postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, dopóty brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, ale nadto zawieszenie postępowania "naruszałoby też nakaz wynikający z art.12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej." Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższa argumentację Sądu Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 litera a i c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.).