VII SA/Wa 2151/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. P. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi, H. P., w celu rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji, c.o., gazu i prądu. Wskutek odwołania złożonego przez J. H., J. i N. H., B. i E. N., M. F., P. P. i K. i K. N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję podpisała z upoważnienia Wojewody [...] Kierownik Oddziału Wydziału Rozwoju Regionalnego –E. O.. W dniu [...] grudnia 2012 r. (data stempla Punktu Obsługi Mieszkańców) pełnomocnik K. A., S. M., A. R. - M., P. P. i W. I. sp. z o.o. w K. złożył wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] postępowanie zakończone decyzją ostateczną zostało wznowione - dokument ten podpisała E. O.. Nastepnie, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej wobec niestwierdzenia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję, z upoważnienia Wojewody [...], podpisała W. R., Zastępca Dyrektora w Wydziale Infrastruktury. Odwołanie od tej decyzji złożył w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik K. A., A. R., P. P. i W. I. sp. z o.o. w K.. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez to, że decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] podpisała ta sama osoba, to jest E. O.. W ocenie organu podlegała ona wyłączeniu z mocy ustawy, albowiem brała udział w wydaniu zaskarżonej wcześniej decyzji, przez co należy rozumieć nie tylko udział w fazie orzekania, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 736/11). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, iż decyzja z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ został on zastosowany w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw. Organ dokonał też merytorycznej analizy przesłanki wznowieniowej wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Skargę na powyższą decyzję złożyła w dniu [...] września 21013 r. (data Kancelarii Ogólnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) H. P., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez jego niezasadne zastosowanie - błędne przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji przez organ I instancji brał udział pracownik wyłączony od udziału w sprawie i w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji. W tym zakresie skarżąca wskazała, iż merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie (tj. decyzję z dnia [...] maja 2013 r., wydaną w toku postępowania zwyczajnego) podpisała inna osoba, tj. W. R., zaś postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. dotyczyło wyłącznie kwestii wznowienia postępowania, wszczynającego postępowanie nadzwyczajne; 2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie - nie zaistniały przesłanki uprawniające organ II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia - organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, a ponadto organ I instancji przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe; 3) naruszenie art. 1 10 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie organowi I instancji wytycznych w zakresie wyeliminowania wady, o której mowa w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. i nieuwzględnienie związania organu I instancji postanowieniem o wznowieniu postępowania; 4) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji oceny dowodów, co przy uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż organ powinien w tym wypadku ograniczyć się wyłącznie do uchylenia decyzji, nie badając sprawy merytorycznie; 5) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu twierdzeń odnośnie ustalenia taktów i oceny dowodów dokonanej przez organ 11 Instancji, podczas gdy w przypadku uchylenia decyzji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadnienie powinno ograniczyć się wyłącznie do kwestii formalnej - wyłączenia pracownika i organ 11 instancji nie powinien dokonywać merytorycznej oceny decyzji - gdyż merytoryczne rozpatrzenie sprawy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności; 6) naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi nowa okoliczność istniejąca w dacie wydania decyzji dotychczasowej, lecz nie znana organowi, podczas gdy okoliczność ta była przedmiotem postępowania dowodowego przez organ wydający decyzję dotychczasową, natomiast dowód w postaci ekspertyzy w dacie wydania tejże decyzji jeszcze nie istniał; 7) naruszenie § 60 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię - przyjęcie, że grubość ścian, która jest brana pod uwagę przy określaniu dopuszczalnego przesłaniania budynku (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia), ma znaczenie dla określenia czasu nasłonecznienia (§ 60 rozporządzenia), a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozporządzenia określające odległość budynku przesłanianego od budynku przesłaniającego przy uwzględnieniu jego wysokości. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Zapadła z naruszeniem, w szczególności, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd nie podziela argumentacji organu drugiej instancji, która legła u podstaw jego decyzji, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z tym, że decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] podpisała ta sama osoba, to jest E. O.. Rozdział 5, zamieszczony w dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego pod tytułem "Przepisy ogólne", dotyczy kwestii wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu oraz wyłączenia organu od załatwienia sprawy. Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, instytucja wyłączenia pracownika służy przede wszystkim realizacji dwóch zasad ogólnych - zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że bezstronność organu administracji oraz jego pracowników jest jednym z warunków realizacji sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. Od organów administracji wymaga się prowadzenia postępowania w sposób uczciwy, zapewniający poszanowanie interesów stron. Istnieją dwie grupy przyczyn wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu: grupa przypadków bliskości wobec stron oraz grupa przypadków bliskości wobec sprawy. Przyczyną mieszczącą się w grupie przypadków bliskości wobec sprawy jest sytuacja wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na mocy tej normy pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r" sygn. akt II GPS 2/06 (publ. ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 61) przyjęto, iż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało w pełni podzielone przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, jak podkreśla w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, orzekanie w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej - stwierdzenia nieważności, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w sprawie prowadzonej w ramach wznowionego postępowania, nawet w przypadku, gdy wznowienie postępowania dotyczy decyzji wydanej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności, gdyż przesłanka wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. ma miejsce w sprawie zakończonej decyzję ostateczną, a nie w dwóch odrębnych samodzielnych postępowaniach nadzwyczajnych, czy też wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organ administracji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1064/10 oraz z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 678/11 publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń sądów administracyjnych). Stwierdzić należy, że przepisów wyżej wskazanych nie można interpretować rozszerzająco, a takiej ich wykładni w ocenie Sądu dokonał organ w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Sąd stwierdza - pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, podlega wyłączeniu od wydania decyzji, która zapada we wznowionym postępowaniu. Dopuszczalne zaś jest wydanie, przez takiego pracownika organu, postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Jak stanowi przepis art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko odmowa wznowienia postępowania, która następuje w drodze postanowienia, jest zaskarżalna w formie zażalenia. Wznowienie postępowania w drodze niezaskarżalnego postanowienia jest czynnością procesowa, która zawsze podlega wtórnej ocenie przy wydawaniu decyzji w postępowaniu, po jego wznowieniu. Także z treści art. 126 k.p.a. nie wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. Sąd, uznając powyższą argumentację za uzasadniającą w pełni wydany wyrok, odstąpił od oceny, zawartych w zaskarżonej decyzji, merytorycznych rozważań odnoszących się do stanowiska organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, związany niniejszym wyrokiem Sądu, ponownie dokona rozpoznania złożonego odwołania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.