VII SA/Wa 2152/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. K., J. Z. oraz E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej PINB) z dnia [...]marca 2013 r. nr [...]udzielającej I. P. - właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającej już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na część mieszkalną (pokój dzienny) o powierzchni użytkowej - 22, 57 m2 oraz część usługową: dwa gabinety lekarskie wykorzystywane do spotkań z pacjentami bez wykonywania czynności ambulatoryjnych; gabinet I o powierzchni użytkowej - 17, 98 m2; gabinet II o powierzchni użytkowej – 11, 75 m2; pokój socjalny o powierzchni użytkowej – 9, 36 m2; pomieszczenie porządkowe o powierzchni użytkowej - 3, 38 m2; WC o powierzchni użytkowej 2, 05 m2; poczekalnia o powierzchni użytkowej - 9, 36 m2, zlokalizowanego na pierwszym piętrze budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r odmówił doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego - lokalu usługowego (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) położonego na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., (lokal mieszkalny nr [...] od strony ulicy [...]), należącego do I. P., poprzez przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania na lokal mieszkalny. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem II instancji, jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ostatnim wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/13 WSA w Warszawie uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania Z. K. uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]marca 2013 r. nr [...]udzielającą I. P. - właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającą już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego oraz nakładającą na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i umorzono postępowanie administracyjne pierwszej instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1408/13, WSA w Warszawie uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...], którą po zapoznaniu się z odwołaniem J. Z. od wyżej już wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1409/13. WSA w Warszawie uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...].04.2013 r. nr [...], którą po zapoznaniu się z odwołaniem E. S. także od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1408/13 i z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1409/13 WSA w Warszawie wskazał, iż: "Nie ma racji organ odwoławczy odmawiając przymiotu strony podmiotowi, który wstąpił do sprawy składając dopiero odwołanie od decyzji. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie zaś moment, w którym zgłasza swój udział w postępowaniu. (...) Wprawdzie [...] WINB prawidłowo wskazał, iż przymiot strony należy w sprawie analizować w kontekście art. 28 k.p.a., ale takiej analizy nie przeprowadził. Nie wziął pod uwagę tego, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 tej ustawy należy interpretować szeroko i wywodzić nie tylko z jednego przepisu, lecz z wielu, wspierając je przy tym przepisami prawa cywilnego. Nie ocenił ewentualnej konsekwencji zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu - czy wpływa lub może ona wpłynąć jedynie na nieruchomość wspólną, czy oddziaływanie może dotknąć także odrębną własność poszczególnych właścicieli w tym skarżącej (Pani J. E. Z. oraz Pani E. S.). (...) Rzeczą organu będzie wyjaśnienie, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy okoliczności podnoszone przez skarżącą (Panią J. E. Z. oraz Panią E. S.) uzasadniają przyznanie jej statusu strony w sprawie. Oceniajcie powyższe nie może także ujść uwadze, ze taki przymiot przyznano w niniejszym postępowaniu Z. K.. Wprawdzie sam ten fakt nie statuuje przymiotu strony pozostałych właścicieli lokali (w tym skarżącej) jednakże - biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości wobec prawa - te same okoliczności, które zostały uznane za decydujące do przyznania Z. K. przymiotu strony winny być ocenione identycznie w stosunku do odwołującej się (Pani J. E. Z. oraz Pani E. S.)". W ocenie [...] WINB biorąc pod uwagę powyższe wytyczne WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1408/13 i w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1409/13 oraz ponownie analizując materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie, uznać należy, że J. Z.oraz E. S. przysługuje przymiot strony w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) położony na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie budynek, w którym znajduje się sporny lokal jest objęty zasadami określonymi w ustawie o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r., co powoduje, iż stroną w takim postępowaniu jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa. Powyższe nie jest jednak równoznaczne z tym, iż właścicielom poszczególnych lokali w budynku mieszkalnym nie może przysługiwać przymiot strony. Przymiot taki im przysługuje, gdy wykażą, że działaniami innego podmiotu został naruszony ich indywidualny interes prawny. Powyższe ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika akt sprawy, J. Z. jest właścicielką lokalu mieszkalnego znajdującego się bezpośrednio nad lokalem inwestora – I.P., zaś mieszkanie E. S. bezpośrednio z nim sąsiaduje. Obydwie skarżące w swoich odwołaniach wskazują na uciążliwości i utrudnienia z jakimi mają do czynienia w związku z sąsiedztwem ich lokali mieszkalnych z lokalem usługowym inwestora, co skutkuje niemożnością prawidłowego korzystania przez nie ze swoich mieszkań. Zdaniem organu odwoławczego wykonywanie działalności usługowej przez I. P., polegającą na prowadzeniu Prywatnego Specjalistycznego Gabinetu Lekarskiego może ograniczać i tym samym naruszać prawidłowe korzystanie z lokali mieszkalnych będących własnością J. Z. oraz E. S., gdyż sporny lokal usługowy oddziałuje ze względu na swoje usytuowanie na mieszkania skarżących. Organ odwoławczy podkreślił , iż w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony przyznano Z. K., która jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na III piętrze (poddaszu) budynku, a zatem biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości wobec prawa - jeśli za stronę w niniejszej sprawie uznano Z. K., której lokal znajduje się w większej odległości od lokalu I. P. niż mieszkania J. Z. oraz E. S. - to za stronę przedmiotowego postępowania uznać należy także J. Z. oraz E. S.. Powyższe wypełnia również wytyczne Sądu zawarte w wyrokach z dnia 10 stycznia 2014 r. W tym stanie rzeczy konieczne stało się merytoryczne rozpatrzenie obok odwołania Z. K. także odwołania J. Z. oraz odwołania E. S. od decyzji PINB w [...]z dnia [...]marca 2013 r. nr [...]. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołania miał na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/13 z których wynika, że " w celu ustalenia czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu (lub jego części) niezbędne jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie w jaki sposób - zgodnie z zatwierdzonym projektem architektoniczno - budowlanym oraz ewentualną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie lokal będący przedmiotem postępowania powinien być użytkowany. Takich ustaleń organ w niniejszej sprawie nie poczynił. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...]września 1999r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie zespołu mieszkalno - usługowego przy ul. [...]w P., [...] nr [...]. Decyzja ta nie zawiera żadnych załączników, które pozwalałyby na ocenę, które z lokali winny być na jej podstawie użytkowane jako lokale mieszkalne, a które jako lokale użytkowe. Sam natomiast fakt, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy inwestycji pn: "zespół mieszkalno - usługowy nie oznacza samo przez się, że lokal stanowiący własność I. P. jest lokalem użytkowym. O charakterze lokalu (użytkowym lub mieszkalnym) decyduje bowiem nie przeznaczenie całego budynku ale wskazany w projekcie sposób użytkowania konkretnego lokalu. Ta właśnie kwestia - przeznaczenie lokalu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie może przy tym ujść uwadze. że w aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży sporządzona w formie aktu notarialnego - z dnia [...] września 1999r., z której wynika, iż wyodrębnia się lokal mieszkalny nr [...] o określonej powierzchni użytkowej, który następnie był przedmiotem sprzedaży I. P.. Powyższe uprawdopodobnia zasadność twierdzeń skarżącej co do wadliwości ustaleń organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. (...). Tym samym jako przedwczesne należało uznać przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Uznanie bowiem, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. było możliwe jedynie w sytuacji gdyby ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. (...) Rację ma natomiast organ odwoławczy, że niniejsze postępowanie winno toczyć się w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W tej dacie przepisy w/w ustawy, jak słusznie podkreślił organ, nie zawierały przepisów: art. 51 ust. 1a (...) oraz art. 55 ust. 1 pkt 3. Rację ma również organ, iż wskazany przez organ pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia art. 51 ust. 4 ma zastosowanie jedynie w sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego tub innych warunków pozwolenia na budowę, a obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania. Nie kwestionowane jest w niniejszej sprawie, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania (o ile do niej doszło) nie była związana z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych i została dokonana po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całego budynku (...).Dodatkowo organ rozważy, w przypadku ustalenia, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, czy przepisy art. 51 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed 30 maja 2004r.) pozwalał, w okolicznościach niniejszej sprawy, na prowadzenie postępowania mającego na celu legalizację powyższej samowoli, wobec upływu 2 - miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze cytowane wyżej wytyczne sądu oraz ponownie analizując zgromadzony materiał dowodowy uznał, że zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] należy uchylić i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r orzec o odmowie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego - lokalu usługowego (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) poprzez przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania na lokal mieszkalny. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski). Lokal mieszkalny nr [...], którego właścicielką jest I. K. P.powinien być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem - jako lokal mieszkalny. Powyższa okoliczność wynika z projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...]nr [...] z dnia [...].10.1997r., nr [...] z dnia [...].10.1997r.. nr [...] z dnia [...].01.1998r" nr [...] z dnia [...].04.1998r nr [...]z dnia [...].10.1998r. o pozwoleniu na budowę zespołu mieszkalno - usługowego łącznie z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Z projektu architektoniczno – budowlanego, a w szczególności z rzutu lokalu nr [...] oraz z rzutu I piętra wynika, że lokal nr [...] przy ul. [...] w P. powinien być użytkowany jako mieszkalny. Okolicznością bezsporną jest, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1999r wobec czego należało wdrożyć postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/13. Postępowanie takie zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r, Nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.05.2004r ( które było takie samo jak obecnie ) wstrzymał samowolne użytkowanie lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy i nałożył na I. K. P. obowiązek przedstawienia w określonym terminie odpowiednich dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego pomimo, że postanowienie wstrzymujące samowolne użytkowanie lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy utraciło ważność to zasadnym było wydanie decyzji w sprawie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane albowiem przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość wydania decyzji w oparciu o tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego nawet wtedy, gdy organ nadzoru budowlanego nie wydał postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższą ocenę organ odwoławczy sformułował kierując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013r wydanym w sprawie sygn. akt. II OSK 1533/12 w której występował identyczny stan faktyczny. Ponieważ inwestor wykonał nałożony obowiązek dlatego PINB w [...]zakończył postępowanie legalizacyjne decyzją z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1a oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającą już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na część mieszkalną oraz część usługową oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednakże zdaniem [...]WINB zaskarżona decyzja powinna zostać wydana na podstawie ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 16.04.2004r., która zawierała odmienne brzmienie art. 71 niż obecnie. W świetle brzmienia art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane Dz. U. 04.93.888) organ powiatowy zobowiązany jest do dalszego orzekania w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 16.04.2004r. Natomiast PINB w [...] nieprawidłowo na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 a oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z I994r. udzielił I. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdził już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące bezpośrednio przed w/w nowelizacją nie zawierały bowiem przepisów art. 51 ust. 1a oraz art. 55 ust. 1 pkt 3. Ponadto zdaniem organu II instancji tryb przewidziany w art. 51 ust. 4 w/w ustawy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania, wówczas po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 art. 51 organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie [...] WINB użytkowanie części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy jest zgodne z prawem. Użytkowanie takie nie narusza warunków techniczno – budowlanych i jest zgodne z przepisami planistycznymi, tj. decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] .10.1996r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą budynek w którym znajduje się lokal nr[...] ma funkcję mieszkalno - usługową i jako taki był też realizowany, a zatem zmiana lokalu mieszkalnego na usługowy nie jest sprzeczna z ustaleniami planistycznymi dla danej nieruchomości. Ponadto z przedłożonego przez I. P. projektu budowlanego pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania części mieszkania na prywatne gabinety lekarskie" wynika, że: "Poprzez dokonanie zmian polegających na zmianie sposobu użytkowania części mieszkania na prywatne gabinety lekarskie nie zostały zmienione warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska oraz nie zmieniony został układ obciążeń charakterystyczny dla budynków mieszkalnych. W trakcie oględzin poszczególnych elementów budynku nie stwierdzono wystąpienia niepokojących zjawisk w postaci zarysowali, pęknięć lub ugięć mogących świadczyć o przekroczeniu dopuszczalnych stanów granicznych nośności lub przekroczenia wielkości obciążeń. Jednoczenie stwierdzam, iż nie występują żadne przesłanki techniczne oraz formalne mogące wykluczyć zaakceptowanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania - na gabinety lekarskie. Zmiana ta w żaden sposób nie stworzy zagrożenia bezpieczeństwa osób oraz mienia". W/w projekt został sporządzony przez projektanta L.J. o stosownych uprawnieniach budowlanych architektoniczno - konstrukcyjnych , a jednocześnie autor projektu złożył stosowne oświadczenie, że projekt został sporządzony zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy wskazał, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nr [...] nie narusza odrębnych przepisów sanitarno epidemiologicznych, inwestor posiada bowiem Opinię Sanitarną [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].03.2013, postanawiającą uzgodnić bez zastrzeżeń projekt zmiany sposobu użytkowania części mieszkania na prywatne gabinety lekarskie. W związku z powyższym ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, [...]WINB stwierdził, że nie ma podstaw, aby wydawać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części lub określić czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz ustalić termin wykonania tych czynności (np. art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.05.2004r ). Nie ma także podstaw, aby nakazywać wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. A zatem w zaistniałej sytuacji zasadnym jest skorzystanie z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r i uchylenie decyzji P1NB w [...]nr [...] z dnia [...].03.2013r oraz orzeczenie w oparciu o w/w przepisy o odmowie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego - lokalu usługowego (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski ) poprzez przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania na lokal mieszkalny. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] wniosła Z.K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 w zw. z art. 7 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., wyrażające się w wydaniu decyzji niezawierającej merytorycznego rozstrzygnięcia i tym samym braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty, mające istotny wpływ na wynik sprawy i naruszające zaufanie do władzy publicznej; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. wyrażające się w nierozpoznaniu zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji i braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty i zbadania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, błędne ustalenie oraz pominięcie obowiązujących w sprawie przepisów prawa, pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącej w sposób nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania odwołania na zaskarżoną decyzję organu I instancji i braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wewnętrzną niespójność i brak logiki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nieodniesienie się do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, pominięcie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, co stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy; 5.naruszenie prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1- 5 w zw. z art. 71 ust. 1, 2 i 3 i art. 51 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez ich niewłaściwą wykładnię, niewłaściwe zastosowanie. 6. naruszenie art. 51 ust. 1 oraz 71 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż I. P. dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego i rozpoznanie tego wniosku oraz jednocześnie niewydanie prawidłowej decyzji w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego; 7. rażące naruszenie art. 51 ust. I w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mimo utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania części obiektu budowlanego; 8. naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji niezawierającej merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowalnego; 9. naruszenie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez zastosowanie go do stanu faktycznego mającego miejsce w 2000 r. Jednocześnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w całości, z uwagi na fakt, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego; 2. przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz dokumentów dołączonych do niniejszej skargi - na wskazane w niej okoliczności; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniosła o: 1.uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]marca 2013 r. nr [...]; 2. przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz dokumentów dołączonych do niniejszej skargi - na wskazane w niej okoliczności; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rażąco błędne jest przekonanie organu II instancji, że skoro budynek (ul. [...]) spełnia ogólną funkcję mieszkaniowo-usługową, to w każdym jego lokalu wolno prowadzić każdą działalność usługową. Zdaniem skarżącej odstępstwo od zgodnego z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie sposobu korzystania winno wynikać z konkretnego przepisu prawa, a właściciel powinien dysponować orzeczeniem organu administracyjnego regulującego taką szczególną sytuację. Skarżąca stwierdziła, że gdyby organ rzeczywiście zbadał treść decyzji, z jakimi nakazał mu zapoznać się Sąd, wiedziałby, że funkcję usługową mogą w tym budynku spełniać wyłącznie lokale, które położone są na parterze (lokal I. P. znajduje się na I piętrze) i tylko te, które mają wejście z drugiej strony budynku, od ul. [...] (lokal I. P. ma wejście od strony ul. [...]). Wynika to wyraźnie z decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]września 1999 r. [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazała, że zaakceptowanie stanowiska organu II instancji oznacza, że w zasadzie każdy lokal mieszkalny w tym bloku może być samowolnie przekształcony w lokal usługowy o dowolnym przeznaczeniu, bo jest to "zgodne z prawem". Tymczasem – jak wyjaśniła - założeniem było, że lokale usługowe mają znajdować się od drugiej strony budynku, od której nie ma lokali mieszkalnych i prowadzenie działalności gospodarczej nie stanowi problemu dla mieszkańców. Skarżąca podniosła, że "przekształcenie" mocą zaskarżonej decyzji lokalu mieszkalnego w usługowy narusza art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto wskazała, że na zmianę przeznaczenia lokalu na usługowy musi wyrazić zgodę cała Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w P. tj. wszyscy współwłaściciele nieruchomości i właściciele lokali w tej nieruchomości. Nie wystarczy tu zgoda [...] Sp. z o.o. w P., zarządcy wspólnoty, bowiem zmiana sposobu użytkowania lokalu przekracza zakres czynności zwykłego zarządu. Zgodnie ze spójnym orzecznictwem sądowym co do czynności przekraczających ten zakres wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca wskazała, że w postępowaniu nie biorą udziału wszyscy współwłaściciele lokali w tej nieruchomości, a [...] nie ma stosownego pełnomocnictwa, więc przekształcenie lokalu na użytkowy w tym postępowaniu nie jest możliwe i stanowiłoby obejście wymogu uzyskania zgody przez wszystkich właścicieli lokali. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja prawo narusza dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2014r, Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającą projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego i odmówił przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny. Trafnie zarzuca skarżąca, iż takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie załatwia sprawy stwierdzonej przez organ samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego. Skoro z ustaleń organu wynikało, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy to obowiązkiem organu było przeprowadzenie właściwej procedury legalizacyjnej, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej legalizującej samowolną zmianę sposobu użytkowania bądź decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego. Tymczasem organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję odmówił przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny. Odmowa nakazania jednej z form legalizacji nie jest równoznaczna z właściwym rozstrzygnięciem sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczące odmowy przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny powoduje, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w dalszym ciągu pozostaje niezałatwiona. Sąd podziela ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy do której doszło w 1999 roku. Z zebranego materiału dowodowego w szczególności umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 28 września 1999r z której wynika, iż wyodrębnia się lokal mieszkalny nr [...] o określonej powierzchni użytkowej, który następnie był przedmiotem sprzedaży I. P. oraz z projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę zespołu mieszkalno - usługowego łącznie z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. [...] w P. wynika, że lokal nr [...] powinien być użytkowany jako mieszkalny. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, prawidłowo przyjął organ nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. W związku z tym stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepis art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W obiekcie tym, przeznaczonym na cele mieszkalne, prowadzona jest działalność usługowa w zakresie ochrony zdrowia - gabinety lekarskie. Faktu zmiany sposobu użytkowania nie kwestionowała także właścicielka lokalu mieszkalnego I. P.. Organ administracji nie może jednak przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w wypadku sprzeczności zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści obowiązujących w dacie dokonania samowoli przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47). Gdyby inwestorka chciała zmienić sposób użytkowania lokalu mieszkalnego zgodnie z prawem musiałaby spełnić wymogi zawarte w treści § 10 wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. Z przepisu tego wnikała konieczność istnienia zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał na danym terenie. W aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...]z dnia [...] marca 1994r, który obowiązywał na przedmiotowym terenie w dacie dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Ponadto akta sprawy zawierają załącznik Nr[...] decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].10.1996r zatytułowany " Warunki Techniczno-Organizacyjne Realizacji Inwestycji i Zagospodarowania Terenu". Zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w 1994 roku jak i w załączniku Nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].10.1996r znajdują się zapisy dotyczące lokalizacji usług centrotwórczych conajmniej w parterze budynków, od ulicy [...],[...],[...]. Organ odwoławczy powinien więc zbadać, czy zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z ustaleniami wynikającymi z załącznika Nr [...] decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].10.1996r oraz ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Jednocześnie należy uwzględnić, iż Prezydent Miasta [...]postanowieniem z dnia [...] marca 2013r odmówił wydania I. P.zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Śródmieścia w P.. Jako przedwczesne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że " przedmiotowa inwestycja (...) jest zgodna z przepisami planistycznymi tj. decyzją Prezydenta Miasta [...]nr [...] z dnia [...].10.1996r o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą budynek w którym znajduje się lokal nr [...] ma funkcję mieszkalno-usługową i jako taki był też realizowany, a zatem zmiana lokalu mieszkalnego na usługowy nie jest sprzeczna z ustaleniami planistycznymi dla danej nieruchomości". Samo usytuowanie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku o funkcji mieszkalno-usługowej nie oznacza, że w lokalu mieszkalnym dopuszczalna jest zmiana użytkowania na lokal usługowy. Skarżąca podnosi, że funkcję usługową mogą w tym budynku spełniać wyłącznie lokale, które położone są na parterze (lokal I. P. znajduje się na I piętrze) i tylko te, które mają wejście z drugiej strony budynku, od ul. [...] (lokal I. P. ma wejście od strony ul. [...]). Oceniając zgodność samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przepisami planistycznymi organ odwoławczy powinien ustosunkować się do podniesionego przez skarżącą powyższego zarzutu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia zgodności samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przepisami planistycznymi oraz z naruszeniem art. 51 ust 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji niezawierającej merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pk 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm ) uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 powołanej ustawy. .