VII SA/Wa 2156/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] , po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , zwanej dalej również "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m[...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 18 lipca 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków zamieszkania zbiorowego oraz mieszkalno-usługowych z częścią biurową, garażem podziemnym na działkach o numerach ewid. [...] cz., [...] cz., [...] cz. oraz [...] cz. w obrębie [...] użytek gruntu RIIIb, S/RIVa, położonych w rejonie ul. [...] (tuż przy [...] ), na terenie Dzielnicy [...] . Powyższe rozstrzygnięcie zostało dokonane równocześnie poprzez wydanie trzech decyzji: (a) decyzji nr [...] , znak: [...] , odnoszącej się do działek [...] cz. i [...] cz., (b) decyzji nr [...] , znak: [...], odnoszącej się do działek [...] cz., [...] cz. i [...] cz. oraz (c) decyzji Nr [...] , znak: [...] odnoszącej się do działek [...] cz., [...] cz., [...] cz. oraz [...] cz. Powyższe decyzje zostały podjęte na podstawie art. 59 ust.1 oraz art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), a także innych przepisów kompetencyjnych. Dla porządku należy dodać, że wymienione wyżej decyzje o warunkach zabudowy zostały decyzjami Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014 r. o numerach odpowiednio [...] , [...] i [...] przeniesione z A L na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Powyższe decyzje o warunkach i zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy były przedmiotem kolejnych postępowań administracyjnych. Przede wszystkim w lipcu 2014 r. z inicjatywy kilku osób fizycznych oraz prokuratora rejonowego wznowiono postępowania w sprawach decyzji o nr [...] , [...] oraz [...] z dnia [...] lipca 2011 r. We wznowionym postępowaniu dwukrotnie wstrzymywano z urzędu w trybie art. 152 § 1 k.p.a. wykonanie decyzji o warunkach zabudowy (postanowieniami z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z [...] października 2014 r.). Dwukrotnie też Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") uchylało postanowienia o wstrzymaniu wykonania wymienionych decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy oraz przekazywało sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną, dla której wymienione akty organów administracji były kwestionowane były spory o udział różnych osób we wznowionych postępowaniach. Kolejno, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] uchylił decyzje [...],[...] i [...] o warunkach zabudowy i odmówił ustalenia warunków zabudowy. Zażalenie [...] Sp. z o.o. złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostało rozpatrzone do 24 lutego 2015 r. Wreszcie, w dniu [...] grudnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] jako organ pierwszej instancji wydał trzy postanowienia (nr [...] , [...] oraz [...] ) w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania trzech decyzji o ustaleniu warunków zagospodarowania i zabudowy terenu m.in. dla części działki o numerze ewid. [...]. Od postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca złożyła zażalenie do SKO i w dniu [...] lutego 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji nr [...] , [...] oraz [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy. Skarżąca podejmowała też starania o uzyskanie pozwolenia na budowę budynków zamieszkania zbiorowego oraz mieszkalno-usługowych zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. oraz przewidzianych w ww. decyzjach o warunkach zabudowy. Jeszcze w dniu [...] października 2011 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynków zamieszkania zbiorowego oraz mieszkalno-usługowych na działkach o nr ewid. [...] cz., [...]cz[...] cz. oraz [...] cz. Wymieniona decyzja Prezydenta [...] została zaskarżona, jednak Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność obu ww. decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Mimo toczących się w roku 2014 r. sporów wokół decyzji o warunkach zabudowy, skarżąca [...] Sp. z o.o. złożyła w dniu 4 grudnia 2014 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wniosek uzupełniony w dniu 30 grudnia 2014 r. o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynków zamieszkania zbiorowego oraz mieszkalno-usługowe z garażami wewnętrznymi, na części działki ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] . Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 oraz art. 103 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę do czasu wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zagadnienia wstępnego odnoszącego się do trzech decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy. Postanowienie nr [...] r. stanowi w niniejszej sprawie akt organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyrażone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. organ podkreślił, że przed SKO w [...] toczą się postępowania w wyniku zażaleń wniesionych na postanowienia Nr [...] , [...] , [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Nr [...] , [...] oraz [...] o warunkach zabudowy. W związku z tym, zdaniem organu pierwszej instancji rozpatrzenie wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2014 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez SKO zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Od postanowienia Prezydenta m[...] nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2015 r. zażalenie w dniu 9 lutego 2015 r. złożył skarżący. Zaskarżonemu aktowi zarzucono, że jego uzasadnienie nie zawiera rzetelnego uzasadnienia. Nie wyjaśniono zwłaszcza, dlaczego kwestia decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czyli na czym polega zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mimo wznowienia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] , [...] i [...], to jednak decyzje te nie zostały w sposób ostateczny wyeliminowane z obrotu prawnego, w związku z czym przysługuje im domniemanie legalności (art. 16 § 1 k.p.a.). Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Prezydenta [...] nr [...] r., Wojewoda [...] jako organ drugiej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że w myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; dalej "pr.bud.") do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W związku z tym, zdaniem organu drugiej instancji, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może być wydana tylko w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Wojewoda [...] stwierdził też, że skoro na dzień wydania przez Prezydenta [...] postanowienia nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wciąż pozostawały w obrocie prawnym postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] nr [...],[...]i [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji nr [...],[...] i [...] o warunkach zabudowy utrzymane w mocy postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., to należało uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez SKO. Od postanowienia organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Najwyższego złożyła skarżąca, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez przyjęcie, że organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie jest ostateczna, zaś wstrzymanie jej wykonalności nie przeczy jej ostateczności; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.: a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., podczas gdy nie istnieje zagadnienie wstępne, powodujące konieczność zawieszenia postępowania, b) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy, utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania niniejszej sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy postanowienie wstrzymujące decyzję o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego, c) naruszenie art. 6, 7, 8, 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przede wszystkim, Sąd uznaje za zasadny zarzut skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organ drugiej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie polegało na uznaniu, że postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy, dodatkowo – co ważne – utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania przez organy obu instancji sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, a także dominujących poglądów przedstawicieli nauki prawa pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" jako przesłanki zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuacje, w których prowadzenie postępowania, a następnie wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uzależnione, a ściśle: bezwzględnie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Powyższa zależność między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07). Należy zgodzić się z organami pierwszej i drugiej instancji, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może być wydana tylko w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Zarówno z brzmienia przepisów, jak i praktyki sądów administracyjnych wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją wydaną w oparciu o inną decyzję, którą jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1108/06, LEX nr 503497). Zasada ta znajduje swoje zastosowanie zarówno w odniesieniu do art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art.. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pr.bud., jak i ogólnych przepisów o postepowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie zawieszenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia przez SKO kwestii skuteczności wstrzymania wykonania trzech decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy, można uznać za zasadne. Wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę został złożony przez inwestora w dniu [...] grudnia 2014 r., czyli cztery dni po wydaniu postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...],[...] i [...] o warunkach zabudowy. Postanowienia nr [...] , [...] i [...] o wstrzymaniu wykonalności decyzji o warunkach zabudowy zostały zaskarżone do SKO i do dnia 29 stycznia 2015 r. nie zapadło w tej sprawie rozstrzygnięcie. Postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji o warunkach zabudowy zapadło dopiero [...] lutego 2015 r. Ponadto Prezydent [...] wydając w dniu [...] stycznia 2015 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę mógł wiedzieć o tym, że już w dniu 12 listopada 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] uchylił decyzje o warunkach zabudowy. Jednak ponieważ i to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do SKO, to organ pierwszej instancji w końcowej fazie ustawowego okresu na podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę nie mógł stwierdzić zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr.bud., czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Dodatkowo organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do samodzielnego badania legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka, jeśli jest ostateczna, jest dla niego wiążąca. Jeśli jednak decyzja o w.z. nie uzyskała przymiotu ostateczności, nie może być podstawą rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1842/07). Chcąc zatem dotrzymać ustawowy termin 65 dni na podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę, Prezydent [...] postanowił w pięćdziesiątym szóstym dniu zawiesić postępowanie w tej sprawie. Natomiast ocena prawna zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. jest już odmienna niż w przypadku postanowienia organu pierwszej instancji. W chwili wydania postanowienia przez organ drugiej instancji, organ ten dysponował, a przynajmniej mógł dysponować, znacznie szerszą wiedzą o stanie prawnym i faktycznym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W lipcu 2015 r. było już znane zarówno rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy (postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2015 r.). W tym momencie nie istniało zatem zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji nie znajdowało zatem uzasadnienia mimo jego formalnej prawidłowości. W dniu 16 lipca 2015 r. najprawdopodobniej (gdyż nie ma na ten temat żadnego dokumentu w aktach sprawy) było już także znane rozstrzygnięcie SKO zapadłe w wyniku zaskarżenia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. o uchyleniu przez Zarząd Dzielnicy [...] ww. trzech decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy. Organ wspomina ten wątek pisząc: "odnosząc się do zarzutu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję uchylającą decyzję w przedmiocie warunków zabudowy (i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji), wskazać należy, iż postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postanowieniem odrębnie zaskarżalnym, a zatem decyzja uchylająca decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania nie uchyla takiego postanowienia. Reasumując, do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego w obiegu prawnym pozostają postanowienia Zarządu Dzielnicy [...]nr [...] , [...] i [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji nr [...],[...] i [...] o warunkach zabudowy utrzymane w mocy postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r.". Powyższe stanowisko organu drugiej instancji nie jest jasne. Być może należy rozumieć, że SKO uchyliło decyzję nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o uchyleniu decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu z 2011 r. oraz o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeśli tak, to decyzje z 2011 r. stały się ostateczne w postępowaniu administracyjnym i mogą być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanu tego nie zmienia dopuszczalność wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jeżeli zaś treść rozstrzygnięcia SKO w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy jest inna, powinno się stwierdzić niedopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, a nie utrzymywać zawieszenie postępowania. Jednocześnie organ drugiej instancji nie wyjaśnia konsekwencji utrzymania w mocy postanowień o wstrzymaniu wykonalności decyzji z 2011 r. Wstrzymanie wykonania określonej decyzji nie oznacza jej uchylenia, nieważności lub nieistnienia. Względna suspensywność nie jest ani tym samym co bezwzględna suspensywność w rozumieniu art. 130 § 1 k.p.a., ani tym bardziej bezwzględna nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania takich decyzji nie przesądza o niedopuszczalności podejmowania przez inwestora określonych działał faktycznych, ale tamuje proces wydania pozwolenia na budowę. Organ kwestii faktu i skutków postępowania wznowieniowego nie wyjaśnia. Przez takie działanie lub właściwie niedziałanie organ narusza art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.pa. Sąd stwierdza zatem, że organ drugiej instancji rozstrzygał sprawę zawieszenia postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę w innym stanie faktycznym i prawnym (w sensie władczych aktów organów administracji) niż organ pierwszej instancji. Powinien zatem uwzględnić wszystkie okoliczności nieznane organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może bowiem prowadzić – zgodnie z art. 136 k.p.a. – postępowanie dowodowe, a w związku z art. 7, 8, 12 oraz 77 k.p.a powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publiczne, a do tego powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko. Działanie nie prowadzące do zrealizowanie ww. obowiązków organu stanowi naruszenie prawa i jeśli ma wpływ na wynik postępowania może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia). W związku z powyższym utrzymywanie przez organ drugiej instancji zawieszenia postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę nie znajdowało ani podstawy prawnej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani uzasadnienia z punktu widzenia toku postępowań administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Przeciwnie, ponieważ w odniesieniu do budowy budynków zamieszkania zbiorowego oraz mieszkalno-usługowych na działkach o nr ewid. [...] cz., [...] cz., [...] cz. oraz [...] cz., położonych w rejonie ul. [...] , była już wcześniej podjęta decyzja o pozwoleniu na budowę, która później została uchylona, należało prowadzić postępowanie w tej sprawie. Organ nie powinien, bez wyraźnego i uzasadnionego powodu opóźniać przedmiotowego postępowania, nawet gdyby efektem postępowania miałaby być odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał że ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. Sąd uznał także, iż w zmienionym stanie prawnym dla końcowego załatwienia sprawy pozwolenia na budowę w rejonie ul. [...] , niezbędne jest uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego też za podstawę wydanego wyroku Sąd uznał również art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.