VII SA/Wa 2157/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. L. kwotę 760 złotych (siedemsetsześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], do doprowadzenia do zgodności z prawem w tym z przepisami technicznymi dostępu do drogi publicznej na działki nr [...](po podziale nr [...]) oraz [...] (po podziale nr [...] i w części nr [...]) w miejscowości [...], z poszanowaniem interesów osób trzecich tj. właścicieli przedmiotowych działek poprzez wykonanie dostępu do drogi publicznej w pasie drogowym bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę [...] z zachowaniem wymogów bezpieczeństwa. Roboty należało wykonać zgodnie z przepisami, pod nadzorem osób uprawnionych. Wyznaczył termin wykonania obowiązku na 31 grudnia 2010 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z prawem dostępu do drogi publicznej z ww. działek. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] WINB po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej na ww. działki, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nakazał Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] wykonanie dostępu do drogi publicznej w pasie drogowym bezpośrednio z drogi wojewódzkiej [...] na działkę [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki stwierdził, iż mając na względzie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zdaniem [...] WINB inwestor - Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez przywołany powyżej przepis art. 5 Prawa budowlanego, gdyż nie zapewnił działce skarżących dostępu do drogi publicznej. Z tego też względu organ wojewódzki nakazał wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej nr [...] z działki nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika obowiązek zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego współwłaścicielami działek o nr [...] (po podziale [...]), [...] (po podziale nr [...] i w części [...]) oraz [...] (po podziale [...]) są S. L., A. M., M. M., P. M., R. M.. Zarząd Dróg Wojewódzkich mając na względzie konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom o nr [...] i [...], a jednocześnie uwzględniając § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 z 1999 r., poz. 430) zaprojektował i wykonał dojazd do drogi wojewódzkiej nr [...] ww. nieruchomościom poprzez działkę nr [...]. Należy uznać, wbrew stanowisku organu wojewódzkiego, iż w sytuacji, gdy współwłaścicielami trzech działek są te same osoby, nie było potrzeby ustanowienia służebności przejazdu. Podstawowe znaczenie ma bowiem faktyczna możliwość korzystania z przejazdu przez działkę nr [...], co w przedmiotowej sprawie zostało spełnione. Tym bardziej, iż jak słusznie zauważył skarżący, WINB wykazał się w tej kwestii niekonsekwencją. Stwierdził, iż do prawidłowego funkcjonowania dojazdu do drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez działkę o nr [...] niezbędne jest ustanowienie służebności przejazdu, a pominął całkowicie fakt, iż wykonanie zjazdu do drogi wojewódzkiej nr [...] zapewni jedynie dostęp działce nr [...]. Działka nr [...] nie przylega bowiem do pasa drogi nr [...]. Należy także zwrócić uwagę, iż zapewnienie uzasadnionych interesów osób trzecich - współwłaścicieli działek o nr [...] i [...] nie może być całkowicie nadrzędne w stosunku do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z przywołanym wyżej § 59 ust. 1 pkt , - 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas". Ograniczenie to, jest tym bardziej zasadne, iż zjazd do drogi tranzytowej wojewódzkiej [...] byłby położony w obrębie oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej [...] i [...]. Zgodnie natomiast z § 113 ust 7 pkt 1 ww. rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż organ wojewódzki wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął wnioski zawarte w ekspertyzie przedstawionej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, uznając jedynie za rzetelną opinię wykonaną na zlecenie S. L. przez [...] J. L.. Natomiast w ekspertyzie wykonanej przez Biuro Konsultacyjno-Projektowe Inżynierii Drogowej [...] m.in. wyraźnie stwierdzono iż zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość zjazdu nie może być większa od szerokości jezdni, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Proponowane zmiany w przebudowie zjazdu muszą być zgodne z warunkami technicznymi, a w sytuacji gdy nie mogą być zrealizowane zgodnie z przepisami prawa, to nie jest również możliwe nałożenie na inwestora takiego obowiązku. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła S. L.. Decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z uznaniem, iż dostęp do drogi publicznej nr [...] działki nr [...] i [...] poprzez działkę nr [...] zapewnia poszanowanie interesów osób trzecich, w tym zapewnia dostęp do drogi publicznej; 2. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z uznaniem, iż może on stanowić podstawę odmowy umożliwienia dojazdu do drogi nr [...] z działki nr [...] oraz [...]; 3. § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z uznaniem, iż dojazd do drogi nr [...] z działki nr [...] oraz [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., - Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalności zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] sierpnia 2010r., uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] lipca 2010r. zobowiązującą Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] do doprowadzenia do zgodności z prawem dostępu do drogi publicznej na działki nr [...] i [...] w miejscowości [...], poprzez wykonanie dostępu do drogi publicznej w pasie drogowym bezpośrednio z drogi Wojewódzkiej nr [...] na działkę [...] z zachowaniem wymogów bezpieczeństwa – i odmawiajaca nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich tych czynności. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lica 1994r. – Prawo budowlane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2008r., ( sygn. akt VII SA/Wa 575/08), którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] na przebudowę skrzyżowania drogi Wojewódzkiej nr [...] ( [...]z drogą Wojewódzką nr [...] w m. [...] na działkach [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w jego ocenie w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę organ powinien uwzględnić obowiązujący przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, że obiekt budowlany powinien być projektowany (i budowany) z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił , że wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżący będą mieć dostęp do drogi publicznej z działek nr [...] i [...] poprzez zjazd znajdujący się na działce nr [...], ale takie rozwiązanie w ocenie Sądu stanowi o konieczności przejazdu przez inną działkę skarżących aby dostać się do drogi publicznej. Pomijając fakt, iż rozwiązanie to nie jest korzystne przy ewentualnym zbyciu działek innym podmiotom, to nie było ono w ogóle objęte badaniem organu czy pozwoli to na korzystanie z tych działek w sposób przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego i dalej, że organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż projektant uwzględnił przebudowę istniejących zjazdów na działkę nr [...], przez którą może także odbywać się dogodny wjazd i wyjazd z działek nr [...] i [...]. Skarżący podnosili, że działki stanowiące ich własność są zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na prowadzenie działalności gospodarczej i w takim celu zostały kiedyś zakupione. Natomiast likwidacja zjazdów na drogę [...] uniemożliwi im prowadzenie działalności gospodarczej. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, poza zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, wiąże się w tym wypadku, także z poszanowaniem prawa do korzystania z sąsiedniej nieruchomości według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania prawa własności nieruchomości. Te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wynikać z jej uzasadnienia. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega to, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący są właścicielami działek położonych w pobliżu przebudowywanego skrzyżowania, stąd też mają interes prawny wynikający z prawa do ochrony ich własności. Pozwolenie na budowę, uwzględniać musi sprzeczne interesy - inwestora dążącego do poprawy poziomu bezpieczeństwa ruchu (likwidacja zjazdów) oraz osób których prawa mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Zdaniem Sądu prowadząc na nowo postępowanie administracyjne Wojewoda [...] będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i wytyczne dotyczące konieczności uwzględnienia przepisu art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) który wskazuje, że obiekt budowlany powinien być projektowany z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziałania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Biorąc pod uwagę przepisy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zgodnie z którymi " ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzecznictwie sądu wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia ". Wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w prowadzonym po wyroku postępowaniu na podstawie art. 51 prawa budowlanego organ miał obowiązek zastosowania się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Należy podkreślić, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy ( p. wyrok SN z 25 lutego 1998r III RN 130/97). W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie naprawcze biorąc pod uwagę wiążące ocenę prawną i wskazania sądu. Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nadto po dokonaniu wizji i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, ustalił że działka [...] będąca własnością skarżącej posiadała ( przed przebudową) bezpośredni dostęp do drogi Wojewódzkiej nr [...]. Organ podkreślił, że Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgodnił pismem z [...] września 2010r., uzgodnił poszerzenie i przebudowę przedmiotowego zjazdu, a jedynie na legalnie istniejące zjazdy ( co podkreślił organ) wydawane są warunki ich przebudowy. Zjazd nie został przebudowany przez właścicieli działek ale warunki i uzgodnienia jego poszerzenia i przebudowy nadal pozostają w obrocie prawnym. Powołując art. 5 ust. 1 i 9 ustawy Prawo budowlane organ podkreślił, że obowiązkiem inwestora podczas projektowania, a następnie przebudowy skrzyżowania było wręcz zapewnić nieruchomościom w obszarze oddziaływania inwestycji dostęp do drogi publicznej, czego nie uczyniono pod względem zarówno faktycznym jak tez formalno-prawnym natomiast likwidując istniejący, legalny zjazd naruszono uzasadnione interesy osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania. Rozporządzenie MTiGM z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie w § 9.1.5 mówi, że "... na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas..." ale właśnie w przedmiotowym przypadku likwidując zjazd z DW [...] o klasie G nie zapewniono wymaganego przepisami prawa dostępu do nieruchomości z innej drogi niższej klasy. Co prawda projektant zaprojektował na zlecenie inwestora tj. Zarządu Dróg Wojewódzkich podłączenie rzeczowej działki do drogi wojewódzkiej nr [...] ale rozwiązanie to aby mogło zafunkcjonować zgodnie z prawem powinno spełniać określone wymogi formalno- prawne i mogło być przyjęte tylko za zgodą właścicieli działek, przez które miało przebiegać z ustanowieniem na tych działkach służebności przejazdu dochowując tym samym zasad prawa i praworządności, Na co zwrócił uwagę w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 575/08 z dnia 18 czerwca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie Sądu organ wojewódzki wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu naprawczym uwzględniające ocenę prawną i wskazania wyroku wydanego w sprawie, zaś zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wobec tego winna ulec uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.