VII SA/Wa 2162/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 lipca 2024 r. znak: DOZ-APN.650.193.2024.WK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 11 lipca 2024 r. znak: DOZ-APN.650.193.2024.WK Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako organ lub Minister), po rozpoznaniu odwołania A. i J. K. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także jako: organ pierwszej instancji lub Wojewódzki Konserwator) z dnia 7 marca 2024 r., nr 230/N/2024 stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia 14 sierpnia 2023 r., nr 701/N/2023, nakazującej J. M. przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, poprzez rozebranie ogrodzenia z siatki i słupków metalowych, wzdłuż południowego fragmentu wschodniej granicy parku w Ś., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], na działce ewidencyjnej nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2023 r., Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał dwie decyzje nakładające przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Decyzją nr 701/N/2023, nałożył na J. M. nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez rozebranie ogrodzenia z siatki i słupków metalowych wzdłuż południowego fragmentu wschodniej granicy parku na działce ewid. nr [...] oraz decyzję nr 725/N/2023, nakładającą na K. K., A. W., A. W.1., A. K., J. K. obowiązek rozebrania ogrodzenia z siatki i słupków metalowych wzdłuż południowego fragmentu wschodniej granicy parku na działce ewidencyjnej nr [...], znajdującej się na terenie parku w Ś., wpisanego do rejestru zabytków województwa opolskiego. Adresaci decyzji o numerze 725/N/2023 czyli współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...], odwołali się od ww. decyzji do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który decyzją z dnia 22 listopada 2023 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 3 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1292, dalej jako: ustawa o ochronie zabytków), to osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 1. W wydanej decyzji należy wskazać, kto był wykonawcą samowolnych prac oraz jaki wpływ wywarły nielegalne prace na podlegające ochronie wartości zabytkowego parku. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Konserwator stwierdził, że opierając się na tożsamych przesłankach prawnych i faktycznych, wydana została decyzja 701/N/2023 nakazująca rozbiórkę ogrodzenia J. M. Zdaniem organu pierwszej instancji analiza sprawy prowadzi do wniosku, iż obecnie zarówno z przyczyn uzasadnionych interesem społecznym, wyrażającym konieczność ochrony zabytkowego obszaru, jak również z przyczyn wynikających z interesu strony, należy przyjąć, iż istnienie w obrocie prawnym analizowanej decyzji jest zbędne. Innymi słowy decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 701/N/2023 z dnia 14 sierpnia 2023 r., stała się z powyżej wskazanych przyczyn bezprzedmiotowa, a co za tym idzie należało doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. I dlatego organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.), stwierdził jej wygaśnięcie. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wnieśli A. i J. K.. Wspomnianą na wstępie decyzją z 11 lipca 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postepowanie odwoławcze. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż park w Ś. położony jest na działce nr [...]i niewielkim fragmencie działki nr [...]. Dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z której wynika, że właścicielką tej nieruchomości jest J. M. Odwołujący się w niniejszej sprawie A. i J. K. są jednymi ze współwłaścicieli działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 sierpnia 2023 r., nr 701/N/2023, wynika, że przedmiotem nakazu był fragment ogrodzenia znajdujący się w całości na terenie działki nr [...], do której wnoszący odwołanie nie posiadają tytułu prawnego. Nie są oni ani posiadaczami, ani właścicielami działki nr [...]w Ś., na której znajduje się fragment ogrodzenia przeznaczonego do rozbiórki na mocy wymienionej decyzji. Zdaniem organu zaskarżona decyzja nie rodzi dla odwołujących się żadnych praw ani nie nakłada na nich żadnych obowiązków. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w strefę ich interesu prawnego. Minister stwierdził, że usytuowanie w/w fragmentu ogrodzenia w pobliżu granicy działki nr [...]z działką nr [...], do której odwołujący się posiadają tytuł prawny, nie daje im legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, w odniesieniu do zabytku usytuowanego na działce nr [...]. Minister przyjął, że bezpodstawne było uznanie przez organ pierwszej instancji za strony zaskarżonej decyzji, współwłaścicieli działki nr [...], w tym odwołujących się. Z tych też powodów organ umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie zostało złożone przez osoby nie posiadające w sprawie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Od tej decyzji skargę złożył J. K. (dalej jako skarżący) wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów archiwalnych będących w posiadaniu organu pierwszej instancji, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wystąpienie istotnych braków w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji, polegającym na ograniczeniu uzasadnienia do wskazania, iż decyzja nr 701/N/2023 z dnia 14 sierpnia 2023 r., po 7 miesiącach stała się bezprzedmiotowa i przesądzenie o tym leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z podstawy faktycznej i prawnej wydania decyzji nr 230/N/2024 nie wynika, aby stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazywał jakikolwiek przepis prawa, a równocześnie nie został zamieszczony w niej żaden warunek. Wyłączną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia z woli organu jest ustalenie, że wnioskiem została objęta decyzja bezprzedmiotowa i przesądzenie o tym leży w interesie społecznym lub w interesie strony; 3. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy, wskazując, że wykonawcą spornego ogrodzenia, które znajduje się nie tylko na działce nr [...], ale także na działce której współwłaścicielem jest skarżący, jest właściciel działki [...]. Zarzucił ponadto organowi pierwszej instancji wieloletnie zaniedbania w zakresie kontroli stanu zabytkowego parku w Ś. na skutek których nielegalnie zbudowane ogrodzenie w dalszym ciągu funkcjonuje uniemożliwiając skarżącemu korzystanie z części parku znajdującego się na jego nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącego uzupełniła skargę zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że współwłaściciele działki nr [...] – A. i J. K. nie posiadali legitymacji prawnej do zainicjowania postępowania odwoławczego od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 marca 2024 r., nr 230/N/2024, wobec stwierdzenia braku przymiotu strony postępowania, co skutkowało bezpodstawnym umorzeniem postępowania odwoławczego, - art. 15 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń w zakresie sposobu naruszenia przepisów o ochronie zabytków, tj. lokalizacji ogrodzenia, wyłącznie w oparciu o ustalenia organu pierwszej instancji, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, uprawniająca Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr 701/N/2023 z dnia 14 sierpnia 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącego mogły być rozpoznane w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu stronu skarżącego w sprawie o nakazanie doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego. Kwestią sporną w sprawie jest zatem ustalenie, czy skarżący jako współwłaściciel działki w obrębie której znajduje się fragment zabytkowego parku posiada status strony postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ogrodzenia znajdującego się na działce graniczącej z nieruchomością skarżącego. Na wstępie należy zaznaczyć, że ustawa o ochronie zabytków nie definiuje w sposób autonomiczny pojęcia strony postępowania w sprawach dotyczących uregulowanej w niej materii. Stąd też w sprawach tych zastosowanie znajduje zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni powołanego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Podstawę prawną decyzji Wojewódzkiego Konserwatora, która została zaskarżona przez skarżącego odwołaniem stanowił art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru takie działania które m.in. mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku lub dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązek ten spoczywa na właścicielu bądź posiadaczu zabytku wpisanego do rejestru (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 889/23). Właściciel nieruchomości na, której położony jest zabytkowy obiekt z pewnością ma zatem interes prawny w sprawie dotyczącej zabytku. W ocenie Sądu interes prawny w sprawie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego ma nie tylko właściciel części nieruchomości, na której doszło do naruszenia substancji zabytkowej obiektu, ale również właściciel nieruchomości sąsiedniej, na której znajduje się nawet niewielki fragment zabytku i to niezależnie od tego, czy jest on podmiotem zobowiązanym do wykonania prac nakazanych decyzją wojewódzkiego organu konserwatorskiego. Jego interes prawny wynika przede wszystkim z powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie zabytków. Natomiast w niniejszej sprawie interes prawny skarżącego może dodatkowo wynikać z przysługującego mu prawa współwłasności do działki o nr ewid. [...] (na części tej działki znajduje się zabytkowy park). Skoro zatem skarżący jest współwłaścicielem części zabytkowego parku, to nie można z góry zakładać, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej innemu współwłaścicielowi zabytku nakazania przeprowadzenia określonych robót pozostaje poza interesem prawnym skarżącego. Interes ten, jak wspomniano, może wynikać zarówno z prawa własności działki, która jest wpisana do rejestru zabytków, ale również z przepisów ustawy o zabytkach, które na właściciela zabytków nakładają obowiązek dbania o jego stan. Stąd też w ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 28 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków przyjmując, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. Zdaniem Sądu organ naruszył również przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie ustalenia oddziaływania spornego ogrodzenia na nieruchomość skarżącego. Sąd zwraca uwagę, że z akt sprawy nie wynika dokładne położenie spornego ogrodzenia i brak jest dowodów wskazujących na sposób oddziaływania spornego fragmentu ogrodzenia na nieruchomość skarżącego. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której położony jest fragment ogrodzenia objęty decyzją nr 701/N/2023, zaś fragment znajduje się w pobliżu działki której skarżący jest współwłaścicielem. Stwierdzenie to jednakże nie ma żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie, mimo, że skarżący w toku postępowania twierdzi, że ogrodzenie to zostało w części zbudowane na jego nieruchomości uniemożliwiając dostęp do należącej do niego części parku. Bez tych ustaleń (położenia ogrodzenia względem działki skarżącego) nie jest możliwe ustalenie czy i w jaki sposób sporne ogrodzenie ingeruje w prawo własności skarżącego. W aktach sprawy przesłanych sądowi (jako kompletne) brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z ustaleniami organu w tym zakresie tj. np. protokół z oględzin miejsca. Sąd zaznacza, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest opieranie ustaleń w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na wydrukach z Geoportalu Krajowego czy map Google. Dokumenty takie nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i mogą ewentualnie stanowić wyłącznie materiał pomocniczy. Z powołanych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec natomiast tego, że zaskarżona decyzja miała charakter formalny Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącego związanych ze zgodnością z prawem decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o nakazie doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego. Z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Wobec tego, że organ odwoławczy błędnie umorzył postępowanie odwoławcze i nie rozpoznał sprawy merytorycznie, Sąd w niniejszej sprawie nie mógł ocenić, czy w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 162 § 1 k.p.a. przewidujący możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji . Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i usunie dostrzeżone naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Z powołanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi uiszczony przez skarżącego w wysokości 200 zł.