VII SA/Wa 217/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty O. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, znak: [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej kpa) oraz art. 88a 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 17 500 zł za 35 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami w T. gm. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia ww. sprawy prawidłowo ustalił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień [...], kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...], czyli po upływie 115 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 15 dni z tytułu zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazuje, że Starosta O. przekroczył termin wynikający z ww. ustawy o 35 dni. W konsekwencji wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę wyniósł 17500 zł. Odnosząc się do argumentów Starosty O. dotyczących nieodliczenia przez Wojewodę [...] czasu związanego z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał na istniejące w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności interpretacyjne. W ocenie organu jednakże przeważająca część tego orzecznictwa stoi na stanowisku, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 cytowanej ustawy. Na poparcie tego stanowiska Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06 oraz wyrok tego Sądu z 15 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1773/06. Ustosunkowując się zaś do zarzutu nieodliczenia 7 dni związanych z możliwością wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wyznaczenie przez organ 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia, zgodnie z art. 141 kpa, jest czynnością organu, która jakkolwiek ma umocowanie w przepisie prawa, to jednak stanowi zwykły element postępowania administracyjnego niewymagający nadzwyczajnych działań organu w celu nadania procedurze właściwego biegu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organy związane są terminami określonymi w art. 35 kpa, w związku z czym termin 65 dni nie jest dla organu terminem do załatwienia sprawy, jednakże zachowanie tego terminu pozwala organowi uniknąć sankcji w postaci kar pieniężnych (organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/06). Na powyższe postanowienie Starosta O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, iż do terminu 65 dni nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności i nie precyzuje, że dokonanie tych czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Wskazał, że prawo stron do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania jest terminem, który jest przewidziany przepisami prawa do dokonania określonych czynności. Zdaniem Starosty O., który powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04) prawo na wniesienie odwołania wiąże organ wydający postanowienie o podjęciu postępowania i jest przypisane stronom, a w konsekwencji zgodnie z art.35 ust 8 Prawa budowlanego, czas na jego wniesienie nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy przez organ. Ponadto Starosta O. wyraził pogląd, iż regulacja przyjęta w art. 35 ust. 6 ma na celu przyspieszenie załatwienia sprawy pozwolenia na budowę i nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawa strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Wskazał, że intencją ustawodawcy wprowadzającego ten przepis było nałożenie kary na organ wstrzymujący się od wydania decyzji. Wynika z tego zatem, że kara powinna być naliczana w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia, a nie w terminie późniejszym jak ma to miejsce, co potwierdza także obowiązek składania comiesięcznych raportów do Wojewody o złożonych wnioskach o pozwolenie na budowę, a także raportach o wydanych pozwoleniach. W ocenie Starosty O. zasada ta ma na celu przymuszenie organu do wydania decyzji, wyeliminowania nieuzasadnionego wydłużania postępowania, a nie wprowadzania represji już po fakcie jej wydania. Zdaniem Skarżącego wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 6 jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania, które w niniejszej sprawie zakończyło się decyzją o pozwoleniu na budowę. Dlatego w ocenie Starosty O. wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne i w konsekwencji obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną. Skarżący na poparcie swojej argumentacji powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ podniósł przy tym, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji kończącej postępowanie nie stanowi przeszkody do orzeczenia w przedmiocie wspomnianej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego dotyczącego niemożności wydania postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu rażącego naruszenia prawa i nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] Sąd uznał za chybiony pogląd niedopuszczalności wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu podnieść, iż obecne brzmienie cytowanego art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zostało wprowadzone przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Przedmiotowa nowelizacja doprecyzowała dokładny, liczony w dniach okres, w którym organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie była to jednak najważniejsza zmiana. Przede wszystkim ustawodawca wprowadził jednoznaczne określenie formy orzeczenia, jakim organ wyższego stopnia wymierza grzywnę (postanowienie), a w szczególności przesądził o jego zaskarżalności, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia. Zacytowane przez Starostę O. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22) zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie – w odniesieniu do podnoszonej kwestii - straciło całkowicie na swojej aktualności. W obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny ma formę postanowienia i jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, tym razem w przedmiocie wymierzenia grzywny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, iż jednym z elementów charakteryzujących określony stosunek administracyjno-prawny jest tożsamość stron postępowania administracyjnego. W sprawie wymierzenia kary stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty ustalone na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, lecz wyłącznie organ odpowiedzialny za szybkie procedowanie i wydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 ust. 6 i organ wydający postanowienie w przedmiocie kary pieniężnej za niedopuszczalną zwłokę. Przedmiotem tak ustalonej sprawy administracyjnej, która – de facto jest kontrolowana w niniejszym postępowaniu – nie jest udzielenie pozwolenia na budowę, lecz zasadność i wymiar kary pieniężnej orzeczonej właśnie w oparciu o cytowany art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Warto także zwrócić uwagę na bardzo istotny praktyczny aspekt niniejszej sprawy dotyczący możliwości właściwej weryfikacji ekonomiki postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonywanej przez organ wyższego stopnia i prawidłowego badania zasadności ewentualnego przekroczenia 65-dniowego terminu. Należy zauważyć, że przyjęcie stanowiska Skarżącego prowadziłoby w praktyce do konieczności wydawania każdego dnia odrębnego postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za kolejny dzień zwłoki bez możliwości kompleksowej analizy akt sprawy pod kątem ewentualnych nieuzasadnionych opóźnień. W rezultacie mogłoby dojść do sytuacji, w której w tej samej sprawie wymierzenia kary pieniężnej organ wyższego stopnia wydałby szereg zaskarżalnych postanowień, weryfikowalnych następnie w drodze postępowania przed sądem administracyjnym. Kontrola prawidłowości tego rodzaju rozstrzygnięć - biorąc pod uwagę chociażby możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego lub innych uzasadnionych przerw biegu terminu do wydania decyzji - wydaje się bardzo utrudniona. W rezultacie Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanej wady prawnej, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Tym niemniej skarga Starosty O. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Organ nie wliczył bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz czasu niezbędnego do uzupełnienia projektu budowlanego w związku z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że stosownie do art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Oznacza to, że skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże z ostatecznym charakterem postanowienia w tym przedmiocie, zaś wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych. W kontrolowanej sprawie Starosta O. podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...], znak: [...], które zostało doręczone inwestorowi w dniu 14 listopada 2006 r. Termin do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie minął zatem w dniu 21 listopada 2006 r. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przez Starostę O. w dniu [...], a zatem jeden dzień po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego przepisami prawa na wniesienie zażalenia, który – w ocenie Sądu – powinien również zostać wliczony do ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wprawdzie wliczeniu podlegają jedynie okresy związane z pewnymi zdarzeniami o charakterze nadzwyczajnym np. okres zawieszenia postępowania, jednakże termin przewidziany na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest integralnie z tym zawieszeniem związany, a wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przed jego upływem może zostać uznane za wadliwe. Za wadliwe należy również uznać nieodliczenie od terminu do wydania decyzji czasu związanego z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (np. kompletność projektu budowlanego) organ zobowiązany jest do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określenia terminu ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. A zatem jest to bez wątpienia sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku. W ocenie Sądu do 65-dniowego terminu wlicza się termin wynikający z postanowienia wydawanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wiążącego się z koniecznością usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym (taki pogląd wyraził Sąd także w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 232/06 publ. LEX nr 204972). Czynność ta nie tylko jest przewidziana odpowiednim przepisem Prawa budowlanego, ale także powinna być kwalifikowana do kategorii czynności nadzwyczajnych, których podjęcie wiąże się właśnie z niemożliwością wydania decyzji przez organ. Należy także zaznaczyć, że przepis art. 35 ust. 3 nie pozostawia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości jakiegokolwiek wyboru i uznania. Stanowi bowiem wprost o konieczności nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, zaś – po bezskutecznym upływie wskazanego terminu - o obligatoryjnym wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W kontrolowanej sprawie postanowienie Starosty O. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w określonym zakresie zostało wydane w dniu [...], zaś organ wyznaczył inwestorowi termin do dnia 30 października 2006 r. W dniu 30 października 2006 r. inwestorzy złożyli wniosek o zawieszenie postępowania w związku z czym w tym samym dniu organ zawiesił postępowanie administracyjne, podjęte następnie postanowieniem z dnia [...]. W związku z powyższym zdaniem Sądu do 65-dniowego terminu nie podlega wliczeniu czas od daty wydania postanowienia Starosty O. w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego tj. od dnia [...] do upływu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania tj. do dnia [...]. Dokonanie wskazanych odliczeń prowadzi do konkluzji, że Starosta O. nie uchybił przepisowi art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.