VII SA/Wa 2171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...] (wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia ocieplenia budynku mieszkalnego), i umarzającej postępowanie organu I instancji, - uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu oraz odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody [...] z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Inwestor - [...] pismem z 22 lutego 2012 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na dociepleniu o ok. 8 cm budynku mieszkalnego przy ul. [...], na działce nr [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez [...] zamiaru rozpoczęcia ocieplenia budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], obr. [...]). Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...], i umorzył postępowanie organu I instancji. W dniu 30 listopada 2012 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...]. Wnioskodawcy powołali się na przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że jako strona postępowania nie brali w nim udziału bez własnej winy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zgłoszenia przez [...] robót budowlanych. Następnie, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2013 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że [...] nie posiadają przymiotu strony we wznowionym postępowaniu. W związku z tym brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], wnieśli w terminie [...]. Opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. w całości i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strony [...] bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu oraz odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody [...] z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], wystąpili [...], podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak wynika z ww. wniosku [...] dowiedzieli się o ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], w dniu [...] listopada 2012 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania został nadany przez pełnomocnika skarżących w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 28 listopada 2012 r. Tym samym zachowany został 1-miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że projektowane roboty budowlane obejmują ocieplenie budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] należącej do inwestora [...] oraz na działce o nr ew. [...] należącej do [...]. Zdaniem organu II instancji, [...] posiadają interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r. Zatem, organ I instancji, prowadząc postępowanie zakończone decyzją z [...] października 2012 r., nie zapewnił [...] czynnego udziału w sprawie, naruszając art. 10 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2012 r. została doręczona [...] 16 października 2012 r., zatem 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął z dniem 16 października 2017 r. Zdaniem organu II instancji, upływ terminu, o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie powyższego okresu w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., znak: [...], wniósł [...], zaskarżając ją w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie: art. 7 i art. 77 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołał się na przysługującą mu służebność gruntową na działce o nr ew. [...], która została ustanowiona w § 6 aktu notarialnego z [...] października 2003 r. Rep. A nr [...]. Podkreślił, że służebność ta obejmuje prawo korzystania z części budynku, która znajduje się na nieruchomości obciążonej (działce ew. nr [...]) oraz gruntu pod tą częścią budynku. Skarżący podniósł, że skoro ocieplenie budynku nie wykracza poza wymiary ustalone notarialnie jako prawo majątkowe skarżącego, to organ II instancji błędnie przyjął, że nieruchomość [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i w konsekwencji niezasadnie uznał, że [...] są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., znak: [...], uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], i stwierdzająca, że decyzja tego organu z [...] października 2012 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, lecz decyzja ta nie została uchylona, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że po ustaleniu przez organ, że zaistniała przesłanka wznowieniowa i zachodzą podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej, organ ma obowiązek zbadać, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., uniemożliwiające uchylenie decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dla tej przyczyny wznowienia skutek w postaci braku możliwości uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji występuje już po upływie pięciu lat od jej doręczenia. Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym bieg pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Chodzi o ostatnie doręczenie, jakie jest możliwe do ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1142/13, LEX nr 1646149; wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1780/12 LEX nr 1765804). Upływ omawianych terminów nie ogranicza wprawdzie dopuszczalności wznowienia, lecz ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa biegu terminu pięcioletniego okresu przedawnienia, bowiem żaden przepis k.p.a. nie stanowi o instytucji przerwania biegu okresu przedawnienia (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, LEX nr 1367311). Terminy przedawnienia, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. mimo zamieszczenia ich w ustawie mają charakter materialny. Nie mogą być przywrócone i stanowią negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. W sytuacji przekroczenia 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji ostatecznej jest bezwzględny. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych pomiędzy wszystkimi uczestnikami procesu. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Z kolei wobec braku możliwości uchylenia decyzji, bez znaczenia pozostają wszelkie okoliczności, które spowodowały, że sprawy nie udało się merytorycznie zakończyć przed upływem wskazanego wyżej terminu przedawnienia. Z akt sprawy wynika, że inwestor - [...] pismem z 22 lutego 2012 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na dociepleniu o ok. 8 cm budynku mieszkalnego przy ul. [...], na działkach nr [...], obr. [...] w [...]. Bezsporne jest również to, że wnioskodawcy postępowania wznowieniowego [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...] (wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia ocieplenia budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w [...] na działkach ew. nr [...], obr. [...]), i umarzającą postępowanie organu I instancji. Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że skoro projektowane roboty budowlane obejmują ocieplenie budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] należącej do inwestora [...] oraz na działce o nr ew. [...] należącej do [...], to wnioskodawcy [...] posiadają interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Stwierdzić zatem należy, że organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym (zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] października 2012 r.) nie zapewniły [...] czynnego udziału w sprawie, naruszając w ten sposób art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji, decyzja Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ [...], będący stronami tego postępowania, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...]. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16 i z 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2648/13, które należy zastosować również do postępowań w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. W wyrokach tych Sąd stwierdził, że art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie wyklucza jako stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, na której mają być wykonywane roboty budowlane, wówczas gdy inwestorem jest kto inny niż właściciel tej nieruchomości. Skoro bowiem ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. Ponadto taka wykładnia jest konsekwencją realizowanej w Prawie budowlanym ochrony własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przed zabudową przez osobę nieuprawnioną. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim poprzez zasadę, według której inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 tej ustawy). Aby ochrona ta była rzeczywista i efektywna konieczne jest w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie jest w ogóle właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości albo nie jest jej wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, zapewnienie udziału wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości albo z wyłącznego prawa własności lub wyłącznego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być także wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiająca uchylenie decyzji dotychczasowej, bowiem upłynął 5-letni termin od doręczenia inwestorowi [...] decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...]. Niewątpliwie decyzja Wojewody [...] z [...] października 2012 r. została doręczona [...] 16 października 2012 r., zatem 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął z dniem 16 października 2017 r. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., znak: [...], uchylająca decyzję organu I instancji w całości i stwierdzająca, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strony [...] bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu oraz odmawiająca uchylenia ww. decyzji Wojewody [...] z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia - jest zgodna z prawem. Ponadto, Sąd stwierdza, że dopuszczalne było wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w sytuacji rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji i wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie zmieniła przedmiotu sprawy, nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ II instancji jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ I instancji, przepis prawa procesowego lub materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o uchyleniu decyzji organu I instancji z jednoczesnym podaniem właściwej podstawy prawnej i ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie omówienie tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i poddał go prawidłowej analizie oraz subsumpcji prawnej, ta zaś znalazła odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu decyzji sporządzonym w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.