VII SA/Wa 2173/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. VII SA/Wa 2173/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez M. G. bramy wjazdowej wbudowanej w ogrodzenie. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor M. G. wykonała bramę w ogrodzeniu, która służy jako wjazd na posesję. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17.08.2004r. stwierdzono, że wykonane roboty nie są samowolą budowlaną, ponieważ na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W związku z tym, w ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. ) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004r. - umarzającej postępowanie w sprawie wykonania bramy wbudowanej w ogrodzenie. W uzasadnieniu organ podał, że w badanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, iż inwestor M. G. na dz. nr [...] wykonała bramę w ogrodzeniu, która służy jako wjazd na posesję. Organ uznał wówczas, iż wykonane roboty nie wykazują znamion samowoli budowlanej, ponieważ na ich wykonane nie było wymagane pozwolenie na budowę. W takim stanie faktycznym z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Takiego zgłoszenia, jak wynikało z akt sprawy, inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w dniu 4.08.2004r. Jednak z postanowienia Starosty [...] z dnia [...].08.2004r. o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 kpa wniosku M. G. o pozwolenie na budowę zadaszenia wjazdu na posesję i montażu bramy wjazdowej na działce nr [...] w [...] ul. [...], wynikało, że sporne roboty zostały wykonane przed dokonaniem zgłoszenia. Zatem mając na uwadze treść art. 30 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. M. G. wniosła odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004r. W uzasadnieniu opisała tok postępowania i wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 11.07.2003 wezwał ją do przedłożenia dokumentów związanych z realizowaniem robót budowlanych na działce nr. [...] w [...]. W związku z tym wezwaniem, poinformowała organ, że przedłoży projekt budowlany do końca września 2003 roku. Następnie uzyskała informację w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], że na przedmiotowe roboty nie jest potrzebne pozwolenie na budowę ani projekt budowlany. W dniu 12.07.2004 roku otrzymała wezwanie z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] do złożenia wyjaśnień w sprawie budowy garażu na posesji. W inspektoracie stawiła się 14.07.2004 roku i przypomniałam inspektorowi, że w 2003 roku po przedłożeniu projektu budowlanego na wykonanie bramy i zadaszenia nad gankiem domu, została poinformował iż nie potrzebne jest pozwolenie na budowę. Po rozmowie z powiatowym inspektorem udała się do starostwa powiatowego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, który złożyła 15.07.2004 r. W dniu 26.07.2004 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie budowy garażu na jej posesji . W dniu 14.08.2004 wystosowała skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wobec nagannego sposobu prowadzenia postępowania. Po przeprowadzonych oględzinach w dniu 17.08.2004r. powiatowy inspektor poinformował ją, że roboty budowlane nie podlegają pozwoleniu na budowę, a w dniu [...].09.2004 wydał decyzję umarzającą postępowanie w tej sprawie. Opisując w ten sposób tok postępowania wskazała, że jako osoba starsza została wprowadzona w błąd przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego co do działań zgodnych z obowiązującym prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że roboty nie podlegają zgłoszeniu ani pozwoleniu na budowę, strony postępowania nie wniosły odwołania od tej decyzji, tym samym prawo nie zostało rażąco naruszone. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie bramy wjazdowej, nie przeprowadził kontroli. Zakres robót od tamtej pory nie zmienił się i jest taki sam jak w roku 2004. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. G. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, przesłanka bezprzedmiotowości zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, to znaczy, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania powinno być więc traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...].09.2004r. stwierdzono, że skarżąca na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] wykonała bramę w ogrodzeniu służącą jako wjazd na posesję. Organ wadliwie uznał, że wykonane roboty nie wykazują znamion samowoli budowlanej, ponieważ na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Organ powiatowy umarzając postępowanie administracyjne nie wyjaśnił w żaden sposób, czy przed wykonaniem bramy wjazdowej inwestor winien dokonać stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czy też w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb określony w art. 49b albo art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W związku z powyższym należy przyjąć, iż umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] kwestionowaną decyzją umorzył postępowanie w sprawie wykonania bramy wbudowanej w ogrodzenie, gdy tymczasem postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie budowy garażu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ stwierdził, iż prowadząc postępowanie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co na stepuję: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż są one zasadne. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Powszechnie przyjmuje się tak w orzecznictwie jak i w doktrynie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego Państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92, publ. ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Decyzja poddana kontroli Sądu zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło bowiem bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, mających na celu ustalenie czy konieczne było stwierdzenie z urzędu nieważności wskazanej decyzji. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie miał obowiązek rozpatrzenia dostępnego (zebranego w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją) materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanek nieważności. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz charakter wydanego rozstrzygnięcia przesadzają o tym, iż organ uznał, że w stanie faktycznym sprawy konieczne było co najmniej zgłoszenie robót budowlanych związanych z wykonaniem bramy wjazdowej w ogrodzeniu na dz. nr [...] w [...]. Jednak stwierdzenia takiego w żaden sposób organy obu instancji nie odniosły do ustaleń faktycznych. W szczególności nie jest pewne czy rzeczywiście roboty polegające na przerobieniu istniejącego ogrodzenia i wbudowaniu w nie bramy wjazdowej wymagało zgłoszenia. Organ II instancji stwierdził natomiast, że organ powiatowy w kwestionowanej decyzji ustaleń faktycznych w istocie nie poczynił, ale jednocześnie sam nie wykazał aby decyzja o umorzeniu postępowania miała skutek w postaci "zalegalizowania" robót dokonanych z naruszeniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów warunków technicznych bądź naruszała uzasadniony interes osób trzecich. Podkreślić należy, że z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika, aby organ analizował podstawowe dla sprawy zagadnienie, to jest czy decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w owym czasie przez organ nadzoru budowlanego musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem wymagają tego zasady praworządności postrzeganej nie tylko formalnie. Tylko skuteczne potwierdzenie tej tezy mogłoby w ocenie Sądu skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie jest oczywiste, że powyższe kryteria spełnione zostały w niniejszej sprawie, skoro organ zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowiący, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Wprawdzie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty i klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania występuje gdy przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, to jednak samo wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej wydanego w przedmiotowym stanie faktycznym rozstrzygnięcia nie mogło stanowić o istnieniu przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zasada ta ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego (bezpieczeństwo prawne) wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Szczególnie istotne jest to w przypadku ostatecznych decyzji z zakresu Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233). Gdyby postępowanie dotyczące przedmiotowej bramy wjazdowej nie wiązało się z koniecznością wydania decyzji rozbiórkowej, to w ocenie Sądu, jego nawet wadliwe umorzenie nastąpiło bez rażącego naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania byłoby wówczas swoistą legalizacją, albowiem zamknęło organowi drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończyło bieg postępowania w odniesieniu do określonego przedmiotu . Tego rodzaju uchybienia nie można by uznać za rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., (stan faktyczny sprawy i wydane przez organ rozstrzygnięcie muszą pozostawać w całkowitej rozbieżności) wobec czego nie byłoby podstaw do przewidzianej w art. 156 § 1 k.p.a. instytucji i wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownej ocenie sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię przepisów i wskazania Sądu Wojewódzkiego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.