VII SA/Wa 2176/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]" w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 242, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...]Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) stwierdzającą - na podstawie art. 42 oraz art. 53 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - zdatność do użytkowania zabudowane] części ogólnodostępnego korytarza, przyłączonego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. C. w W.. Organ wskazał, że uprzednio organ powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. udzielił, na podstawie art. 59 ust. 1 Prawo budowlane z 1994 r., pozwolenia na użytkowanie ww. korytarza. [...]WINB decyzją z dnia 25 listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 123/10 uchylił decyzje organów obu instancji. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. PINB [...] umorzył postępowanie w tej sprawie. [...]WINB decyzją z [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując m.in. na wytyczne zawarte w ww. wyroku. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ powiatowy ponownie umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ ponownie nie uwzględnił wytycznych Sądu. Organ odwoławczy przytoczył art. 37 i art. 40 cyt. ustawy i stwierdził, że zabudowa korytarza nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, bowiem jest to teren zabudowy mieszkaniowej. Nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, jak i warunków ppoż. Zabudowany korytarz spełnia wymagania techniczne. Jego konstrukcja nie zagraża statyce budynku. Odpowiada warunkom bezpiecznego użytkowania, nie było zatem podstaw do zastosowania art. 37 ww. ustawy, (nakazu rozbiórki części korytarza) i art. 40 ww. ustawy (tj. nakazu zmian lub przeróbek). W związku z powyższym końcowym etapem legalizacji było wydanie pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 3 ww. ustawy). Organ dodał, że rozstrzygnięcie jest zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. w zakresie kwalifikacji zabudowy i zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem z [...] września 2010 r. pomieszczenia powstałe z części klatki schodowej (...) nie stanowią samodzielnego lokalu, a lokal mieszkalny nr [...] (...) wraz z tymi pomieszczeniami, spełnia wymogi samodzielnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Organ stwierdził, że spory między właścicielem lokalu a Spółdzielnią i pozostałymi właścicielami lokali na tle zarządu częściami wspólnymi podlegają kognicji sądów powszechnych. Kompetencje organów nadzoru budowlanego obejmują jedynie przestrzeganie przepisów prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: 1. art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej jako właściciela i zarządcy zabudowanej części; 2. art. 75, 77, 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów, nierozpatrzenie całości sprawy; 3. art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.; 4. art. 42 ww. ustawy 5. art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 cyt. ustawy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc że organ powiatowy powołuje się na inwentaryzację powykonawczą, z której wynika, że adaptację korytarza wykonano zgodnie z warunkami technicznymi i Polskimi normami, co pozwala na jego użytkowanie. Organ I instancji skupił się na przepisach pozwalających na stosowanie ustawy z 1974 r. i stwierdził, że zabudowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na występującą zabudowę mieszkaniową. Organ nie powołał jednak obowiązującego w dacie wykonania zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Lakoniczne stwierdzenie organu I instancji o braku podstaw do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy z 1974 r. pozbawione jest merytorycznej argumentacji i dokładnego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia. Podobnie, uzasadnienie decyzji [...]WINB nie przedstawia zasadności przyjętego stanowiska. Poza zacytowaniem art. 37 i art. 40 ww. ustawy, decyzji z [...] kwietnia 2011 r. i zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] września 2010 r., organ poprzestał na ogólnym potwierdzeniu poprawności analizy stanu faktycznego i braku podstaw do stosowania art. 37 ww. ustawy. Organ winien jednak w pierwszym rzędzie ocenić, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy z 1974 r., a dopiero po ich wykluczeniu zbadać, czy są podstawy do zastosowania art. 40 ustawy. Organy nie wykazały, że spełniona została hipoteza z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że na gruncie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku obiektu. Zdaniem skarżącej, legalizacja robót winna być poprzedzona ustaleniem, czy spełniają one określone przepisami wymogi. Organ nie dokonał własnej analizy, tylko powołał się na inwentaryzację powykonawczą, bez szczegółowych ustaleń ekspertyzy, ani zawartych w niej ustaleń faktycznych mogących mieć znaczenie prawne. Skoro organ nie wykazał przekonująco, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to naruszył istotnie wskazane wyżej przepisy postępowania. Skarżąca przytoczyła wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 929/10, w którym podniesiono, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy 1974 r. Prawo budowlane przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Zawarte w art. 37 określenie "obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane" obejmuje więc także rozbudowę i przebudowę obiektu lub jego części w sytuacji samowolnego wybudowania ściany granicznej lokalu mieszkalnego w sposób sprzeczny z pozwoleniem na budowę [adaptację) tego lokalu i po potwierdzeniu zgłoszenia o oddaniu do użytkowania należy uznać, że wybudowanie ściany stanowiło samowolną rozbudowę części obiektu budowlanego i dopuszczalne jest w takiej sytuacji stosowanie art. 37 ust. 2 cyt. ustawy. Przedmiotem wykonanych robót budowlanych (rozbudowy) nie jest typowa ścianka działowa, ale ściana graniczna mieszkania - zewnętrzna jednostka rozgraniczająca mieszkanie od pozostałej części budynku (korytarza przeznaczonego do użytku ogółu mieszkańców). W ww. wyroku Sąd wskazuje na potrzebę dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności związanych z wykonaną zabudową, czego nie poczyniły w trakcie prowadzonego postępowania organy obu instancji. Zdaniem strony akceptacja twierdzenia, że wszelkie spory między właścicielem lokalu a skarżącą na tle zarządu częściami wspólnymi nieruchomości nie należą są regulowane prawem budowlanym i wykraczają poza granice właściwości organów administracji. Organy nie odniosły się do zasadności uznania osoby, na której zlecenie zabudowano części wspólnej nieruchomości, za inwestora. Pominięto również kwestię nadania adaptacji kwalifikacji obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego z 1974 r. Pominięto kwestie własnościowe związane z lokalami w ww. budynku, co prowadzi do błędnej wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarżąca powołała orzeczenie NSA z dnia 28 stycznia 1986 r. (sygn. akt II SA 2192/85), w którym podano, że obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. jest budynek, a nie poszczególne lokale. Przepisy art. 43 i 46 Prawa budowlanego są adresowane do właściciela lub zarządcy budynku, a nie osób zajmujących lokale. Stosunki prawne między właścicielem (zarządcą) budynku a osobami zajmującymi lokale w tym budynku - w zależności od tytułu prawnego do zajmowanego lokalu - regulują przepisy prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego, a nie prawa budowlanego. Podmiotem legitymowanym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest Spółdzielnia, nie lokator, nie będący, ani właścicielem, ani zarządcą części nieruchomości wspólnej. Nadto, obowiązujące przepisy nie znają pojęcia pomieszczenia przyłączonego do lokalu. Zaadaptowanej powierzchni nieruchomości wspólnej nigdy nie zaliczono do powierzchni sąsiedniego lokalu mieszkalnego. Odgrodzone pomieszczenie posiada inny status prawny, co uniemożliwia jego zaliczenie do powierzchni lokalu. Organy powinny również wziąć pod uwagę przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz statut Spółdzielni. Pominięcie tych regulacji dodatkowo wskazuje na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Ustalenia faktyczne i argumentacja prawna przesądzają, że decyzje organów nie odpowiadają prawu i powinny zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy niedostatecznie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., nie rozważyły, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz w ogóle nie zbadały, czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdował zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nie ustaliły, czy inwestor dysponował prawem do spornego korytarza. Na wstępie zaznaczyć należy, że organy administracji, jak i Sąd orzekający w niniejszej, w związku z treścią art. 153 p.p.s.a., byli związani stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionym w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 123/10, w którym Sąd wskazał, iż organy - z uwagi na datę wykonania spornych robót budowlanych - winny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd nie przesądził o sposobie rozstrzygnięcia. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę prawną kontrolowanych decyzji, wydanie pozwolenia na użytkowanie możliwe jest po stwierdzeniu, że obiekt jest zdatny do użytkowania. Wydanie takiej decyzji może jednak nastąpić wyłącznie po uprzednim, jednoznacznym wyeliminowaniu przesłanek przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części, w przypadkach wymienionych w art. 37 ust. 1 i 2 ww. ustawy. O ile ze względu na miejsce i charakter wykonanych samowolnie robót budowlanych (w budynku wielomieszkaniowym) przesłanka wymieniona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., to jest konieczność badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, nie miała w niniejszej sprawie znaczenia, to drugi z warunków, o którym mowa w pkt 2 ust. 1, jak również w ust. 2 art. 37 cyt. ustawy miały znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnosząc się do pierwszego z powołanych przepisów przypomnieć trzeba, że stanowi on, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce m.in. wówczas, gdy powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast organy obu instancji ograniczyły się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że inwestycja nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, pomijając że wzniesienie ściany granicznej w ogólnodostępnym korytarzu odbyło się kosztem powierzchni nieruchomości wspólnej. Nadto, organy w ogóle nie poczyniły ustaleń w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie rozważyły bowiem, czy inwestor kiedykolwiek dysponował tytułem prawnym do zabudowy korytarza. Przypomnieć trzeba, że obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, regulował § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną. Brak prawa do terenu skutkował brakiem możliwości uzyskania pozwolenia budowlanego oraz konsekwencje wynikające z art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. Z art. 37 ust. 2 cyt. ustawy wynika możliwość wydania decyzję o przymusowej rozbiórce (...) obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Inne ważne przyczyny, o których mowa w powołanym przepisie, to nie tylko naruszenie chronionych prawem elementów przyrodniczych środowiska, wartości zabytkowych, czy norm obowiązujące w budownictwie, ale również naruszenie praw fundamentalnych, do których należy prawo własności, chronione m.in. przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64), Prawa cywilnego (art. 222-231) i Prawa budowlanego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1989 r. sygn. IV SA 1181/88, publ. LexPolonica nr 299403, z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1305/96, pub. LEX nr 43243). Z art. 64 Konstytucji wynika, iż każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Na podstawie art. 222 § 1 i 2 k.c. właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Podobnie na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. tj. zgodnie z art. 29 ust. 5 ww. ustawy, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy stanowił zaś, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powołanych regulacji wynika zatem obowiązek inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości wynika z obowiązku uniemożliwienia ominięcia obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 1998 r" w sygn. akt IV SA 759/96, LEX nr 43338). Podzielenie stanowiska organów prowadziłoby do sytuacji, w której podmiot dokonujący samowoli budowlanej, a więc nierespektujący prawa - pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - pozostawałby w korzystniejszej sytuacji niż osoby zgodnie z prawem ubiegające się o wydanie pozwolenia budowlanego. Zaniechanie badania tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym, na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. prowadziłoby do wydania decyzji, której legalność w zakresie zgodności z przepisami prawa cywilnego pozostawałaby poza oceną organów nadzoru budowlanego, a to z kolei mogłoby prowadzić do wydania przez sąd cywilny nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organy administracyjne orzekły o legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji stawiałby również w lepszej sytuacji osoby, które dokonały samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., niż te, które dokonały samowoli budowlanej dokonały po tej dacie, skoro art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje, że legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe uchybienia organów świadczą nie tylko o naruszeniu zasad wynikających z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale i uchybieniu obowiązkowi zbadania wszystkich przesłanek stanowiących przeszkodę do zastosowania art. 42 cyt. ustawy, a więc również wynikających z art. 37 ust. 2 ww. ustawy. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem zbadanie - z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - czy zabudowa spornego korytarza nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Organy ocenią również, w kontekście art. 37 ust. 2 cyt. ustawy, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekła jak w punkcie I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.