VII SA/Wa 218/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. uchyla decyzję z dnia [...], znak [...] oraz postanowienie z dnia [...] znak [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. H. z Kancelarii Radcy Prawnego przy ul. [...] w W.: tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu odwołań G. T. i S. M., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]) - uchylił ww. decyzję i odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Organ odwoławczy działał w następującym stanie faktycznym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia [...] uchylił, w postępowaniu wznowionym z urzędu, decyzję własną z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nakazującą G. T. dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego ogrodzenia działki, położonej w R., od strony drogi wojewódzkiej Nr [...] (działka nr ew.[...]) - oraz nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dokonanie rozbiórki ww. ogrodzenia S. M. Z uwagi na fakt, że pismem z dnia [...] G. T. poinformowała o sprzedaży (akt notarialny z dnia 29.08.2007r.) przedmiotowej działki S. M., organ wojewódzki wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją własną z dnia [...]. Zdaniem organu wojewódzkiego przeniesienie własności nieruchomości przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W związku z powyższym organ wojewódzki uchylił, w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, ww. decyzję z dnia [...] podnosząc, że ogrodzenie zostało wzniesione bez wymaganego art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia. Ogrodzenie uniemożliwiło prawidłowe odprowadzanie wód opadowych od przepustu pod drogą wojewódzką Nr [...], co w rezultacie uszkodziło korpus drogowy. Następca prawny inwestora S.M., jako obecny właściciel ogrodzenia, wszedł w prawa i obowiązki G. T., stał się zatem stroną postępowania i do niego winny być kierowane wszystkie rozstrzygnięcia w tej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołań G. T. i S. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, powołując się na orzecznictwo, że nie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie można bowiem nieznanego organowi faktu zmiany właściciela nieruchomości uznać za nową okoliczność, gdyż nie dotyczy ona przedmiotu sprawy. Zdaniem organu odwoławczego przejście własności nieruchomości na inny podmiot mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, które następuje tylko na żądanie strony. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła G.T., wnosząc o umorzenie postępowania i wskazując, że przesłała dokumenty świadczące o zmianie właściciela działki objętej nakazem rozbiórki, których organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Skarżąca podniosła, że nie może wykonać nałożonego obowiązku, gdyż ogrodzenie nie jest już jej własnością i dodała, że w dniu 4.09.2003r. złożyła pismo zawiadamiające o zamiarze wzniesienia ogrodzenia, którego organ nie zakwestionował w ciągu 30 dni. Ponadto skarżącą poinformowała, że organ powiatowy w K. otrzymał pismo z dnia [...] informujące o wykonaniu projektu w zakresie odwodnienia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, oz.1270), dalej zw. ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Skarga G. T. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ ten - po rozpatrzeniu odwołania G. T., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą rozbiórkę spornego ogrodzenia S. M. i odmówił jednocześnie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakładającej ten obowiązek na G.T . W związku z powyższym, organ odwoławczy niewątpliwie naruszył sformułowany w art. 139 kpa zakaz reformationis In peius, gdyż w konsekwencji rozpatrzenia odwołania G. T., pozostawił w obrocie prawnym decyzję nakładającą wykonanie rozbiórki na skarżącą, w sytuacji gdy organ I instancji nakaz ten skierował do S. M. Wyjaśnić należy, że zgodnie z ww. zakazem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotą tej instytucji jest procesowe zapewnienie stronie odwołującej się, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Innymi słowy zakaz reformationis in peius ma na celu spowodowanie, aby strona w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowała ze składania odwołania (por. wyrok SN z 24.06.1993r., III ARN 33/93 (PiP 1994, Nr 9 s.112). "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Dodać również trzeba, że zakaz ten nie ma zastosowania jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa, w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998r, sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998r., sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000r, sygn. III RN 161/99 OSNP). Przepis art. 139 kpa wiąże zatem organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie, to jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie powyższego zakazu Sąd ocenił jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. B.Adamiak i J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. C.H. Beck, wydanie 9 str. 635). Ponadto, za błędne należało uznać stanowisko organów obu instancji o zastosowaniu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy trybu wznowieniowego, tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, jak i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazać bowiem należy, że do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakładającej obowiązek rozbiórki ww. ogrodzenia na G. T. - w sytuacji, gdy skarżąca na etapie postępowania odwoławczego zbyła już działkę nr ew. [...] - zastosowanie znajdował art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a zatem tryb nieważnościowy. Umknęło uwadze organów, że zgodnie z treścią ww. przepisu przyczynę nieważności stanowi skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis ten dotyczy zatem decyzji rozstrzygającej o prawach i obowiązkach osoby, której w świetle prawa materialnego decyzja ta nie powinna dotyczyć np. skierowanie decyzji o rozbiórce do byłego właściciela nieruchomości, który skutecznie zbył nieruchomość, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1986r., II SA 2562/85, GAP 1986, nr 10, s. 47 z aprobującą glosą H. Starczewskiego). Decyzja może bowiem określać prawa i obowiązki tylko podmiotu mającego kwalifikacje strony. W związku z powyższym, oraz wobec treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zw. ppsa, Sąd uchylił również decyzję organu I instancji oraz postanowienie z dnia [...] wznawiające z urzędu postępowanie zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem argumentacji Sądu. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I, II i III sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349).