VII SA/Wa 2182/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] lipca 2021 r. nr [...] zawieszające postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem złożonym przez Stowarzyszenie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: PINB) z [...] maja 2021 r. nr [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że PINB decyzją z [...] maja 2021 r. na wniosek Gminy Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2021 r. na podstawie art. 154 k.p.a. zmienił własną decyzję z [...] września 2019 r. znak: [...] nakładającą na Gminę Miejską [...] jako inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., obowiązek sporządzenia i dostarczenia do PINB w terminie 3 miesięcy projektu budowlanego zamiennego przebudowy zbiornika na rowie melioracyjnym [...] na działce nr ew. [...] , obręb [...] w [...] poprzez zmianę terminu spełnienia przez inwestora obowiązku i wyznaczenie go do 30 września 2021 r. Decyzja ta została poprzedzona wcześniejszymi decyzjami zmieniającymi decyzję z [...] września 2019 r. w zakresie dotyczącym określonego w niej terminu spełnienia obowiązku: z [...] grudnia 2019 r. nr [...], z [...] czerwca 2020 r. nr [...] i z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Odwołanie od decyzji PINB z [...] maja 2021 r. złożyło Stowarzyszenie, którego wniosek o dopuszczenie do udziału we wszczętym z urzędu zawiadomieniem z 20 września 2019 r. postępowaniu w sprawie zgodności realizacji zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa zbiornika wodnego na rzece [...] ([...]) w Parku Miejskim w [...]" z warunkami decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę i przepisami prawa na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] został odmownie rozpatrzony postanowieniem PINB z [...] września 2019 r. nr [...], niemniej [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie to uchylił i orzekł na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału we wskazanym postępowaniu. [...]WINB postanowieniem z [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z [...] maja 2021 r., wskazując, że przed rozpatrzeniem odwołania Stowarzyszenia organ zobowiązany jest ustalić, czy organizacja społeczna występuje w postępowaniu na prawach strony. Organ zauważył, że jakkolwiek Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 233/20 uchylił ww. postanowienie [...]WINB z [...] listopada 2019 r. Z uwagi na złożenie przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej wskazany wyrok jest nieprawomocny. Powołując się na tę okoliczność, [...]WINB stwierdził, że w jej świetle na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe przesądzenie, czy skarżącej organizacji społecznej przysługuje uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym i złożenie odwołania od decyzji PINB. Pismem z [...] lipca 2021 r. zażalenie na powyższe postanowienie [...]WINB złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciło organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i uznanie przez [...]WINB za takie postępowanie postępowanie sądowoadministracyjne toczące się wobec ostatecznego postanowienia [...]WINB z [...] listopada 2019 r., którego wykonalność nie została wstrzymana. We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] września 2021 r. GINB, odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazał, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. W tym zakresie musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenie postępowania administracyjnego, jak wyjaśnił organ zażaleniowy, możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Zdaniem GINB, taki charakter ma postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie [...]WINB z [...] listopada 2019 r. Jego prawomocny rezultat ma bowiem istotny wpływ na postępowanie prowadzone przez [...]WINB w sprawie odwołania od decyzji PINB z [...] maja 2021 r., ponieważ umożliwi temu organowi dokonanie oceny kwestii legitymacji procesowej przysługującej Stowarzyszeniu jako organizacji społecznej. Kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania decyzji merytorycznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie pismem z 12 października 2021 r. złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Stwierdzając, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do zawieszenia postępowania, skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 110 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 61 § 1 p.p.s.a. przez ich pominięcie (niezastosowanie) oraz art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie przez organ I i II instancji. Skarżący zauważył, że organy przyjęły, iż przyszły niepewny prawomocny rezultat sprawy sądowoadministracyjnej ma istotny wpływ na postępowanie prowadzone przez [...]WINB w sprawie odwołania od decyzji PINB z [...] maja 2021 r., gdyż umożliwi temu organowi dokonanie oceny legitymacji procesowej Stowarzyszenia do złożenia środka zaskarżenia, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisów należy uznać, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi prejudycjalność postępowania toczącego się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skargi kasacyjnej Stowarzyszenia od wyroku z 18 marca 2020 r. W tym zakresie, zdaniem skarżącego, wziąć pod uwagę należało, że postanowienie MINB z [...] listopada 2019 r. dopuszczające Stowarzyszenie do udziału w sprawie wiąże organ. Nie została wstrzymana wykonalność tego postanowienia przez Sąd, a wskazany wyrok z 18 marca 2020 r. pozostaje nieprawomocny i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skarżący podniósł, że sam organ zażaleniowy stwierdził, iż dopiero prawomocny rezultat sprawy sądowoadministracyjnej będzie miał istotny wpływ na postępowanie prowadzone przez [...]WINB. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] września 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Podstawę prawną podjętego przez GINB postanowienia zawieszającego z urzędu toczące się przed [...]WINB postępowanie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Regulacja ta nakazuje organowi zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zakresie nadawanego tejże regulacji znaczenia prawnego GINB trafnie zauważył w zaskarżonym postanowieniu, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odnosić do sytuacji, w której wydanie przez właściwy organ orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Wskazanym zagadnieniem mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego problemu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. II OSK 634/14). W kontrolowanej sprawie GINB, kierując się powyższym sposobem rozumienia zakresu normowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przyjął, że istnieje prawna zależność pomiędzy wynikiem postępowania sądowego dotyczącego kontroli legalności aktu wydanego przez [...]WINB w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu naprawczym, w którym wydana została decyzja nakładającą na Gminę Miejską [...] obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, zmieniona decyzją z [...] maja 2021 r. a możliwością (dopuszczalnością) rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia od ww. decyzji. Tę ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela, co determinuje uznanie, że skarga złożona przez skarżącego i argumentacja ją uzasadniająca sprzeciwiająca się poglądowi, na którym postanowił oprzeć się GINB, nie mogły prowadzić do odmiennego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niż przyjął w sprawie organ zażaleniowy. Takie rozstrzygnięcie, wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze. Wymaga przypomnienia, że przyjęcie przez ustawodawcę w art. 127 § 1 k.p.a., że odwołanie "służy stronie" wiążąco przesądza o tym, iż weryfikacja sposobu rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ I instancji nie może zostać przeprowadzona na wniosek podmiotu, który stosowną legitymacją odwoławczą nie dysponuje. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym negatywnego aspektu zasady skargowości nakłada na organ odwoławczy w kontekście art. 142 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. obowiązek zweryfikowania, czy organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu w razie wniesienia przez nią odwołania od decyzji organu I instancji skutecznie mogła doprowadzić do zainicjowania postępowania odwoławczego prowadzącego do ponownego rozpatrzenia sprawy w toku instancji. W kontrolowanej sprawie zagadnienie dotyczące tejże kwestii prawnej zostało poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w nieprawomocnym wyroku z 18 marca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 233/20 przesądził je w negatywny dla Stowarzyszenia sposób, uznając, że ani cele statutowe Stowarzyszenia nie dotyczą bezpośrednio przedmiotu sprawy rozpatrywanej w postępowaniu naprawczym, ani nie wykazało ono dlaczego udział tego podmiotu odpowiada interesowi społecznemu. Przy rozpatrywaniu sprawy zmiany terminu wykonania obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zastosowanie trybu, jaki został przyjęty przez organ nadzoru budowlanego do rozpatrzenia wniosku Gminy Miejskiej [...] (art. 155 k.p.a.), jest uwarunkowane prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, toteż oceniając legitymację Stowarzyszenia do wniesienia odwołania od decyzji PINB z [...] maja 2021 r., organ zobowiązany był kwestii związanej z prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego przyznać charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W następstwie wydanego orzeczenia w razie jego uprawomocnienia – co nie budzi wątpliwości - doszłoby do wyeliminowania postanowienia organu zażaleniowego dopuszczającego Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, a organ nadzoru budowlanego w zakresie ponownego orzeczenia odnośnie do złożonego przez Stowarzyszenie wniosku zobowiązany byłby kierować się oceną prawną Sądu i jego wskazaniami (art. 153 p.p.s.a.). GINB zobowiązany był w tej sytuacji przyjąć, że wskazane orzeczenie ma bezpośredni wpływ na sposób konkretyzacji normy art. 127 § 1 k.p.a. w stosunku do skarżącego Stowarzyszenia i w tym upatrywać należy występujący w sprawie związek pomiędzy kwestią prejudycjalną powstałą w sprawie a treścią rozstrzygnięcia, które powinno zostać podjęte wskutek wniesienia odwołania od decyzji z [...] maja 2021 r. Jakkolwiek, jak słusznie podniósł skarżący w skardze, organ wydanym przez siebie postanowieniem jest związany od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.), przez co następstwem wydania przez [...]WINB postanowienia z [...] listopada 2019 r. o charakterze reformatoryjnym była konieczność przyjmowania przez organy nadzoru budowlanego, że Stowarzyszeniu jako organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu naprawczym przysługują wszystkie uprawnienia procesowe przynależne stronie, tym niemniej skutek prawny wywierany przez ww. postanowienie [...]WINB ustał w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 233/20 ww. aktu. Powyższe orzeczenie w dacie orzekania o zawieszeniu postępowania było orzeczeniem nieprawomocnym. Nie oznacza to jednakże, że pozbawione było ono w sprawie mocy kształtowania sytuacji prawnej stron postępowania. Skarżący, powołując się błędnie na normę art. 61 § 1 p.p.s.a. i fakt niewstrzymania wykonania postanowienia nr [...], pominął bowiem treść art. 152 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym powołanej regulacji jednolicie przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania aktu z mocy prawa na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. odnosić należy do jego wykonalności w szerokim znaczeniu (materialnym i procesowym). Wobec uchylenia decyzji lub postanowienia i stwierdzenia, że decyzja taka lub postanowienie nie podlegają wykonaniu, uznać należy, że akty te nie wywołują jakichkolwiek skutków prawnych, które wynikają z ich rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, pomimo że wyrok uchylający wskazane akty nie jest jeszcze prawomocny (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2845/20; wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 1555/20). GINB był zobowiązany uwzględnić w kontrolowanej sprawie treść rozstrzygnięcia zamieszczonego w wyroku z 18 marca 2020 r. w łączności z dyspozycją art. 152 § 1 p.p.s.a., przy czym na przeszkodzie temu nie mogło stać sprzeciwianie się przez skarżące Stowarzyszenie, że skarga złożona przez Gminę Miejską [...] była dopuszczalna. Pogląd, że nieprawomocny wyrok jest błędny, a skarga powinna była zostać odrzucona niewątpliwie swoje oddziaływanie wywierał na płaszczyźnie oceny zasadności wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, brak jest natomiast podstaw, by uznać, że wyłączał on skutki prawne wywierane z mocy prawa na gruncie rozpatrywanej sprawy przez wydane przez Sąd orzeczenie. GINB dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał procesowy. W zaskarżonym postanowieniu powody zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ zażaleniowy w toku instancji ponownie rozpatrzył wynikłą w sprawie kwestię procesową w jej całokształcie, poddając weryfikacji w niezbędnym zakresie również zarzuty postawione przez skarżącego postanowieniu [...]WINB z [...] lipca 2021. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.