VII SA/Wa 2184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Izabela Ostrowska, Sędzia WSA, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. D. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającą stwierdzenia, na wniosek J. D., nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1985 r. udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku, mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr ew. [...] w [...]. Na wstępie organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i powołując art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wskazał, że pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony rodzin Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor był obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego to prawo. Inwestor nie złożył odpisu dokumentu potwierdzającego prawo do działki nr ew. [...]. We wniosku wskazał, że jest właścicielem działki w [...], zgodnie z aktami notarialnymi Nr [...] i Nr [...] r., jednak takich dokumentów nie ma w aktach. Doszło więc do naruszenia wyżej powołanych przepisów. Organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i wskazał, że wprawdzie powołane wyżej przepisy nie wymagają wykładni, a naruszenie jest bezsprzeczne, jednak uchybienia te nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Z akt wynika bowiem, że w dacie wydania badanej decyzji M. K. był współwłaścicielem działki [...] z tytułu małżeńskiej wspólności ustawowej. Organ podkreślił, że w takim przypadku udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.). Rozporządzenie przez jednego z małżonków nieruchomością na cele budowlane nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego, a tylko wówczas można mówić o takim przekroczeniu. Nie była zatem wymagana zgoda na budowę również od drugiego małżonka. Następnie organ powołał § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia i stwierdził, że działka inwestora zgodnie z obowiązującym wówczas Planem Przestrzennego Zagospodarowania Gm. [...] (uchwała z [...] marca 1982 r. [...]) leżała na terenie nr [...], przeznaczonym pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Ponadto stwierdził, że z projektu nie wynika, aby inwestycja naruszała rażąco rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ) wg stanu na [...] maja 1985 r. Usytuowanie obiektu nie narusza rażąco § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Budynek od strony południowo-wschodniej oddalony jest od granicy z działką sąsiednią (droga) o 13,5 m, od strony południowo-zachodniej ścianą oddzielenia p.poż. bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]i przylega do budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, natomiast od strony północno-zachodniej o ok. 54,5 m od granicy z działką nr ew. [...]. Położenie obiektu od południowego-zachodu w granicy z działką o nr ew. [...] było dopuszczalne na mocy § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, który stanowił, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w § 12 ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu (tj. aż do granicy), z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Organ stwierdził, że możliwość przylegania budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, wynika z wykładni § 12 ust. 2 i § 13 ww. rozporządzenia. Przepis § 13 ust. 2 wskazuje, że pomimo wymogu zachowania odległości 8 m od budynku istniejącego na działce sąsiedniej dopuszczono możliwość projektowania budynków gospodarczych przylegających do budynków tego samego rodzaju na działkach sąsiednich, usytuowanych w granicy. Skoro ww. przepis ograniczając możliwość sytuowania budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią (§ 13) dopuszcza możliwość przylegania budynków do siebie (pomimo wymogu zachowania 8 m), to tym bardziej dopuszczalne jest sytuowanie w ten sposób budynków mieszkalnych. Możliwość sytuowania obiektów mieszkalnych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką została bowiem dopuszczona szerzej, niż dla budynków gospodarczych. Pomimo braku dokumentacji nie budziło również wątpliwości organu, że położenie obiektu od płn - wsch nie uchybia rażąco ww. przepisom, gdyż zlokalizowano go w "ostrej" granicy z pasem gruntu o szer. 3 m, będącym drogą dojazdową. Organ stwierdzi, że niezależnie od tego, częścią której z działek jest powyższy pas ([...], czy [...]), to usytuowanie budynku jest zgodne z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że orzecznictwo dotyczące § 12 ust. 2 ww. nie jest jednolite. Część orzeczeń wskazuje, że wyjątek wskazany w ww. przepisie zachodzi tylko wtedy, gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległościach podanych w tym przepisie. Jednak w wyroku z 13 lutego 2001 r., SA/Rz 2241/99, NSA stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu z naruszeniem powyższych odległości, również w sytuacji, gdy na sąsiedniej działce nie ma zabudowań. Oznacza to, że w przypadku naruszenia ww. przepisu nie można przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ dodał, że z projektu nie wynika, aby w ścianie północno-wschodniej zaprojektowano luxfery, a nawet gdyby, to nie byłoby to naruszenie rażące, gdyż luxfery nie są otworami okiennymi. Na koniec wskazał, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a zarzuty odwołania o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem st. podstawowego oraz domniemanego fałszowania dowodów w sprawie mogą być podstawą wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył J. D. i wnosząc o uchylenie obu rozstrzygnięć, zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 kpa poprzez ograniczenie oceny decyzji organu I instancji jedynie do art. 25 ust. 5 Prawa budowlanego i § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r., co spowodowało, że nie rozważono wszystkich przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1985 r.; 2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, odnośnie usytuowania działek w stosunku do działki inwestora, odległości budynku w stosunku do istniejących na terenach sąsiednich zabudowań oraz granicy z działką nr [...] będącą własnością skarżącego. Stan faktyczny jest niezgodny ze stanem z 1985 r., który ma odzwierciedlenie w aktach sprawy, a zwłaszcza dokumentacji załączonej do pisma z [...] maja 2010r, 3. art. 77 i 136 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie jego uzupełnienia wobec braków, na które skarżący wskazywał w odwołaniu, 4. § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. poprzez jego zastosowanie podczas gdy z dokumentów wynika, że usytuowanie budynku nastąpiło 0,40 m od granicy z działką nr [...], 5. § 13 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do zasad lokowania budynków mieszkalnych, podczas gdy dotyczy on wyłącznie budynków gospodarczych. Skarżący wskazał na błędne ustalenia organu odnośnie usytuowania budynku od strony północno - wschodniej, gdyż działka nr [...] w latach 1984-1985 nie istniała, bo powstała w 1991r z wydzielenia z działki nr [...] i jest własnością K. i R. D.. Działka ta nie graniczy z działką inwestora, ponieważ oddziela ją działka skarżącego nr [...]., co potwierdza mapa sytuacyjna i protokół graniczny z 1984r. Organ posługiwał się numerami działek, które w dniu wydania decyzji nie istniały. Nadto, skoro organ nie mógł ustalić jednoznacznie przebiegu granic między działkami nr [...] i [...] odnośnie usytuowania budynku od strony północno - wschodniej, to nie miał podstaw do twierdzenia, że nie ma wątpliwości w tym zakresie. Pomimo braków postępowania dowodowego organu st. podstawowego zaniechano jego uzupełnienia, czym naruszono art. 7 i 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, dokonano błędnej wykładni § 12 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. Budynek nie ma jednolitej ściany od działki nr [...], obecnie nr [...], co obrazują przedłożone zdjęcia. Wyjątek od ust 1 § 12 przewiduje ust. 2 tego przepisu, który dopuszcza przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, zmniejszenie odległości określonych w ust. 1, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Błędnie zatem organ wskazał, że zmniejszenie odległości może nastąpić aż do granicy. Organ powinien więc precyzyjnie określić odległość budynku mieszkalnego na działce [...] od granicy działki inwestora. Z uzasadnienia nie wynika, że odległość ta była większa niż 4 m. Co do możliwości przylegania do siebie budynków mieszkalnych, organ dokonał wykładni rozszerzającej § 12 ust. 2 w zw. z § 13 ww. rozporządzenia. Ostatni z przepisów dopuszcza możliwość wznoszenia budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki i tylko tych budynków dotyczy. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii ulokowania obiektu 40 cm od granicy z działką skarżącego nr [...]. Jedynie ogólnikowo wskazał, że północno - wschodnią elewację budynku zlokalizowano w ostrej granicy z pasem gruntu o szerokości 3m, będącym drogą dojazdową do działek. Skarżący wskazał, że w ww. pasie gruntu została ustalona granica między działkami [...] i [...] (obecnie [...]). Stąd część tego gruntu stanowi własność skarżącego i jest częścią działki [...]. Działka nr [...] w latach 1984-1985 nie istniała zaś działka [...] znajduje się w zupełnie innym miejscu. Organ nie ustalił w myśl § 12 ust. 2, czy na sąsiedniej działce istniała zabudowa, w jakiej odległości się znajdowała, czy zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w tym przepisie. Fakt wykorzystywania części działki skarżącego jako drogi nie ma wpływu na sytuowanie inwestycji na działce sąsiedniej. Ulokowanie budynku 0,40 m od granicy zamknęło możliwość wybudowania domu dla dziecka skarżącego, gdyż byłoby to niezgodne z obowiązującymi przepisami. Rozmiary działki inwestora pozwalały zlokalizować dom w innym miejscu, z drugiej strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Na wstępie podkreślić trzeba, że w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe ustaleniu podlega jedynie kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie ocena, czy stwierdzone naruszenie wyczerpuje jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi się zatem opierać na wnikliwej ocenie zebranego materiału dowodowego, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż tylko jednoznaczne stwierdzenie nieistnienia wad kwalifikowanych decyzji może stanowić podstawę do odmowy stwierdzenia jej nieważności. W związku z zarzutami skargi wyjaśnienia również wymaga, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie decyzji z treścią jednoznacznego i oczywistego przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności, a skutki prawne jakie wywołuje decyzja dotknięta taką wadą nie dając się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94 OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Dodać przy tym trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru dokonuje kontroli decyzji uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, w całokształcie zebranego wówczas materiału dowodowego, a postępowanie dowodowe prowadzi tylko w takim zakresie w jakim niezbędne jest ustalenie, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ - z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wyjaśnił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem trzeba, że badaną decyzją z [...] maja 1985 r. Naczelnik Gminy [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu oznaczonego [...]. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - przepisy rozporządzenia nie znajdowały zastosowania do projektów budynków typowych, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia. W związku z powyższym do oceny zgodności weryfikowanej decyzji z przepisami tegoż rozporządzenia organy mogły przejść tylko po ustaleniu, że projekt [...] nie był projektem typowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia. Wprawdzie organ I instancji wskazał, że pozwolenie na budowę dotyczy "budynku typowego", jednak bez wyjaśnienia, czy został spełniony warunek, wymieniony w art. 3 pkt 2 dokonał oceny zgodności spornej inwestycji z przepisami ww. rozporządzenia. W przypadku ustalenia, że projekt [...] nie był projektem typowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia organy winny mieć na uwadze, że § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia nakazywał sytuować budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, dopuszczając zmniejszenie tej odległości do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie posiadała otworów okiennych lub drzwiowych. Ustęp 2 § 12 wskazywał, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogły ulec zmniejszeniu, pod warunkiem, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Przytoczone przepisy w sposób jednoznaczny i nie wymagający wykładni określały zatem odległości jakie winny być zachowane między obiektem planowanym, a zabudowa istniejącą na działkach sąsiednich. Powołane przez organ odwoławczy odosobnione orzecznictwo nie daje podstaw do przyjęcia, że pogląd sądów administracyjnych odnośnie stosowania § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia nie był ugruntowany i zgodny z jego literalnym brzmieniem. Tak więc błędne było stanowisko, że przytoczony przepis wymagał wykładni prawa i wobec rozbieżności w orzecznictwie nie mógł być naruszony w stopniu rażącym. Chybiona była również argumentacja organu odwoławczego dotycząca możliwości przylegania do siebie budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich, która zdaniem organu wynikała z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, skoro dopuszczalność takiego sytuowania budynków, zgodnie z treścią tego przepisu, dotyczyła wyłącznie budynków gospodarczych. W związku z powyższym usytuowanie spornego budynku mieszkalnego na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką [...] dopuszczalne byłoby jednie w przypadku, gdyby istniejący na działce [...] budynek mieszkalny leżał w odległości co najmniej 8 m od budynku projektowanego. W kontekście § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia organy winny dokonać również oceny, czy zachowane zostały wymagane odległości między budynkiem inwestora, a granicą z działką skarżącego nr ew. [...] (obecnie [...]), bądź odległości wymienione w ust. 2 § 12, jeśli działka skarżącego była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Ponowne rozpatrzenie sprawy będzie zatem wymagało ustalenia, w pierwszej kolejności, czy zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1985 r. projekt, był projektem typowym, o którym mowa w § 3 pkt. 2 rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeśli powyższy warunek nie został spełniony organy winny dokonać oceny ww. decyzji z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu - w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji.