VII SA/Wa 2188/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. ze skargi B.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, iż decyzją z dnia [...] znak: [...] po przeprowadzeniu na wniosek B.K. postępowania w sprawie stodoły na działce nr geod. [...] w miejscowości [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił nakazania rozbiórki rozpoczętej budowy stodoły o wym. 12,00 x 31,00 m. Decyzją z dnia [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego. Następnie organ wojewódzki, postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] znak: [...], a po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] znak: [...]. Z ww. rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodziła się B.K. wnosząc odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając decyzję z dnia [...] zauważył, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym postępowanie to opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające prowadzone przed organem I instancji. Ponadto, przywołał treść art. 151 k.p.a., art. 146 k.p.a. i stwierdził, że mając na uwadze treść art. 148 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, było prawidłowe, gdyż wniosek pochodził od strony postępowania oraz został on złożony w terminie miesięcznym od daty pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...]. Następnie organ II instancji wskazał, na treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest zaś, iż "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził również, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia wymienionych przesłanek, co oznacza, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą przedstawiać określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz który nie był znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn. Przy tym stan faktyczny i prawny musi mieć wpływ na status prawny strony, tj. na zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie zauważania wymagało przede wszystkim to, że sporna inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...], która zatwierdzała projekt budowlany obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 360 m². Następnie wobec przerwania robót budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata, decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta [...] wygasił wymienioną decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...]. Inwestor nie kontynuował budowy i dalsze zamiary inwestora są jego prawem, a organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do ingerencji na tym etapie. Natomiast wykonane roboty nie stanowią żadnego obiektu budowlanego i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, zaś kontynuacja rozpoczętych robót, będzie wymagała od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do wskazanych przez odwołującą się B. K. różnic w zatwierdzonej decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] powierzchni zabudowy, a pomiarami fundamentów ze słupami, organ odwoławczy wskazał, że objęty decyzją z dnia [...] obiekt budowlany nigdy nie został zrealizowany. Inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak na skutek niezrealizowania obiektu nie można mówić o różnicach w powierzchni zabudowy. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się bowiem powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (według [...] Normy PN-ISO 9836:1997). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Konstatując organ II instancji uznał, że koniecznym jest utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożyła B. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 10 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; - art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że roboty wykonane przez inwestora w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – co miało miejsce w niniejszej sprawie – stanowią o naruszeniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Podniosła także, że inwestor po zatrzymaniu prac nie dopełnił swoich obowiązków związanych z doprowadzeniem budowy do stanu zgodnego z prawem, co powinno spowodować wydanie nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. K. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Kontroli sądu podlega, zatem zasadność odmowy uchylenia decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącej z uwagi na to, że zdaniem organów nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jaką jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości; ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w trybie zwykłym (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02, ONSA 2003/3/86). Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość wznowienia postępowania od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145 a § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłankami negatywnymi jest przesłanka terminu - art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka dotycząca tego, że treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiadałaby treści decyzji ostatecznej – art. 146 § 2 k.p.a. Tryb wznowienia postępowania uruchamiany jest w wyniku wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Ten akt procesowy otwiera drogę do dalszego postępowania, którego przedmiotem jest badanie rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia jak i ocena skutków, jakie jej istnienie wywiera na rozstrzygnięcie sprawy. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wznowił na wniosek B. K. postępowanie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek pochodził od strony postępowania oraz został złożony w terminie miesięcznym od daty pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...]. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzję są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć zatem jedynie taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, LEX nr 348005; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., I SA 1273/03, LEX nr 189198; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2007 r., I SA/Wa 761/07, LEX nr 399169). We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni jako nową okoliczność faktyczną wskazała dane dotyczące powierzchni zabudowy stodoły na działce nr geod. [...] w miejscowości [...]. Zgodnie z uzyskanym przez skarżącą wypisem z rejestru pozwoleń na budowę z roku 1988, powierzchnia zabudowy stodoły miała wynosić 360 m². Obiekt, który zaczął budować inwestor według danych podawanych przez skarżącą ma wymiary 31,11 x 12,03 m czyli powierzchnię 374,25 m². Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przesłanka zawarta we wniosku B. K. o wznowienie postępowania nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], gdyż nie miała wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt sprawy wynika, że sporna inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...], która zatwierdzała projekt budowlany obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 360 m². Następnie wobec przerwania robót budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata, decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta [...] wygasił decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...]. Z akt sprawy wynika również, że inwestor nie kontynuował budowy. W ocenie Sądu, trafnie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, iż zamiary inwestora wobec planowanej budowy są jego prawem i organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do ingerencji na tym etapie postępowania. Natomiast wykonane roboty nie stanowią żadnego obiektu budowlanego i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, zaś kontynuacja rozpoczętych robót, będzie wymagała od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ten trafnie także - odnosząc się do wskazanych przez odwołującą się B. K. różnic w zatwierdzonej decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] powierzchni zabudowy, a pomiarami fundamentów ze słupami - stwierdził, że objęty decyzją z dnia [...] obiekt budowlany nigdy nie został zrealizowany. Inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak na skutek niezrealizowania obiektu nie można mówić o różnicach w powierzchni zabudowy. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się bowiem powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (według [...] Normy PN-ISO 9836:1997). W sprawie niniejszej brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzji ostatecznej z dnia [...], której art. 16 § 1 k.p.a. przyznał cechy trwałości, stanowił negatywną przesłankę do wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Mając na względzie powyższe, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym wobec nie stwierdzenia zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należało wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Z tych względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a skargę oddalono.