VII SA/Wa 219/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Filii Nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w L. I. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; II. zasądza od Miasta L. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 8 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji Filii Nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w L. Organ na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 w związku z art. 93 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej: u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta [...], której zarzucił istotne naruszenie art. 15 w zw. z art. 14 u.s.g. polegające na wkroczeniu w kompetencje Rady Miasta [...] jako organu wyłącznie właściwego do podjęcia uchwały poprzez zmianę jej treści przez Wiceprzewodniczącego Rady Miasta po jej uchwaleniu, przez co treść uchwały w zakresie zapisów odnoszących się do daty jej wejścia w życie odbiega od treści uchwalonej przez radnych na sesji. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wyjaśnił, że radni Rady Miasta [...] otrzymali projekt uchwały Nr [...] na sesję zwołaną na [...] lutego 2020 r. Treść projektu uchwały zamieszczona została również na stronie [...]. Projekt opatrzony był datą podjęcia [...] lutego 2020 r., uchwała zawierała również w swojej treści datę [...] lutego 2020 r. jako datę wejścia jej w życie. W związku z problemami technicznymi sesja [...] Rady Miasta [...] zwołana na [...] lutego 2020 r. została przerwana i była kontynuowana [...] mara 2020 r. Podczas sesji w tym dniu odczytano jedynie tytuł uchwały wraz z datą jej podjęcia, nie odczytano natomiast daty określającej dzień wejścia w życie uchwały. Na sesji nie głosowano poprawek do uchwały, nie wprowadzono też autopoprawek. Radni podjęli uchwałę w kształcie przedłożonym im przed sesją czyli taką, w której za dzień wejścia w życie przyjęto datę [...] lutego 2020 r. Należy zatem uznać, że dokonanie zmiany w uchwale polegającej na zmianie daty jej wejścia w życie w § 3 na dzień [...] marca 2020 r., jak to miało miejsce w powyższej sprawie samodzielnie przez Wiceprzewodniczącego Rady już po podjęciu uchwały jest wkroczeniem w kompetencje Rady Miasta [...] i narusza przepis art. 14 w związku z art. 15 u.s.g. Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 16 załącznika do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miejskiej [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...] ze zm.), projekty uchwał odczytuje oraz w przypadku zgłoszenia poprawek ustala i przedstawia ich ostateczną treść przewodniczący rady lub wiceprzewodniczący rady (§ 16 ust. 4 uchwały). W przypadku, gdy radni otrzymali projekt uchwały, odczytuje się jej tytuł. Z powyższych zapisów wynika, że w przypadku zmiany treści uchwały, co w omawianym przypadku miało miejsce, istnieje konieczność odczytania uchwały po poprawkach, przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego Rady. Za bezprawne, zdaniem organu, należy uznać działania Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...], który samowolnie zmienił treść uchwały już po jej przegłosowaniu przez radnych. Bez znaczenia pozostaje fakt, że Przewodniczący odczytał z jaką datą uchwała jest podejmowana w sytuacji, gdy nie odczytał jej treści ze zmianą w postaci zmiany daty wejścia w życie. Zgodnie bowiem z projektem uchwały, którą radni otrzymali przed sesją, kwestionowana uchwała miała wejść z dniem [...] lutego 2020 r., tymczasem w uchwale znalazł się zapis, że wchodzi w życie z dniem [...] marca 2020 r. W omawianej sytuacji należy zatem przyjąć, że treść kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały podjętej przez Radę Miasta różni się w zakresie terminu jej wejścia w życie od tej, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Uchwała została zmieniona w sposób nieuprawniony, z naruszeniem kompetencji organu stanowiącego gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować orzeczeniem nieważności wskazanego wyżej aktu. W piśmie z [...] stycznia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości. Uchwała Nr [...] będąca przedmiotem skargi Wojewody [...]ego, jak wskazała Rada, stanowi tzw. uchwałę zwykłą i nie jest zaliczona do prawa miejscowego. Nie podlegała obowiązkowi ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]ego. Uchwała opatrzona była w § 3 w zapis podający jako datę wejścia w życie dzień ustalony kalendarzowo. W dniu [...]lutego 2020 r. radni otrzymali projekt spornej uchwały wraz z innymi uchwałami, które miały zostać podjęte podczas sesji. Określono w nich datę podjęcia uchwał oraz datę ich wejścia w życie na dzień [...] lutego 2020 r. zgodnie z datą zaplanowanej sesji Rady Miasta. Ze względu na problemy techniczne systemu konferencyjnego Rada po uprzednim przegłosowaniu zarządziła przerwę w obradach do [...] marca 2020 r. przed podjęciem przez organ uchwały będącej przedmiotem skargi. W dniu [...] marca 2020 r. podczas obrad sesji projektowi kwestionowanej uchwały oraz innym projektom uchwał, którymi dysponowało Prezydium Rady Miasta [...], nadano nową datę ich podjęcia oraz nową datę wejścia w życie zgodną z rzeczywistą datą sesji Rady Miasta [...], tj. [...] marca 2020 r. Czynności tych dokonał Wiceprzewodniczący Rady M. P. przed rozpatrzeniem ww. uchwał przez Radę, przekreślając wyrażenie "[...] lutego" w § 3 wszystkich przedmiotowych uchwał i w ich dacie podjęcia ręcznie wpisując prawidłową datę: "[...] marca". Wszystkie korekty daty zostały parafowane przez Wiceprzewodniczącego Rady M. P.. Nadto, jak wynika z protokołu nr [...]z sesji Rady Miasta [...] w dniu [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. zamieszczonego na stronie [...], Wiceprzewodniczący Rady M. P. przed głosowaniem nad każdą z ww. uchwał odczytał ich tytuł i datę podjęcia. Rada zauważyła, że nadanie nowej daty podjęcia uchwały w sposób oczywisty determinowało również zmianę daty jej wejścia w życie. Czynność ta została dokonana niejako automatycznie. Logicznym bowiem jest to, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie mogła wejść w życie przed dniem jej podjęcia, skutkowałoby bowiem to jej nieważnością. W związku z powyższym nie dokonywano głosowań nad przedmiotową korektą daty wynikającą z rzeczywistej daty jej podjęcia różniącej się od daty zwołania [...] sesji Rady Miasta. Prezydium Rady nie uznało korekty daty za poprawkę, ale za oczywistą niedokładność pisarską wynikającą z przerwy w sesji, albowiem nie stanowiło to merytorycznej zmiany treści uchwały. Wobec powyższego zarzut Wojewody [...]ego naruszenia art. 15 w zw. z art. 14 u.s.g. polegającego na wkroczeniu w kompetencje Rady Miasta [...] jako organu wyłącznie właściwego do podjęcia uchwały poprzez zmianę jej treści przez Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...] po jej uchwaleniu jest całkowicie bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegają na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Uprawnienie do złożenia skargi przez Wojewodę na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] marca 2020 r. wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Postępowanie ze skargi z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, podstawa jego działania jako oparta na regulacji mającej charakter legi speciali wyłącza stosowanie przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. OSK 607/04 wyraził stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że bez względu na przedmiot uchwały możliwe jest zaskarżenie jej do sądu przez wojewodę. Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 209/10). Uwzględniając skargę na uchwałę sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w u.s.g. W zakresie opisanym w art. 91 ust. 1 u.s.g. przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Istotnym pozostaje uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001, nr 1-2, s. 101-102). Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak zasadniczo związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] zapoznał się z przedstawionym protokołem nr [...]z sesji Rady Miasta [...] w dniu [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. oraz odpowiadającym mu utrwalonym przebiegiem sesji [...]. Jak wynika z treści protokołu (punkt 15), na sesji w dniu [...] marca 2020 r. została przedstawiona propozycja podjęcia uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Filii Nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w L. Wniosek o zdjęciu projektu uchwały z porządku obrad nie uzyskał większości. Nad przedstawionym projektem uchwały z dnia [...] lutego 2020 r. radni przeprowadzili dyskusję. Wiceprzewodniczący Rady odczytał tytuł projektu uchwały, a następnie radni przeszli do głosowania nad nią, przyjmując ją większością głosów. Pomimo, że projekt uchwały, którymi dysponowali radni, w § 3 określał, że uchwała wchodzi w życie z dniem [...] lutego 2020 r., a równocześnie w trakcie obrad na sesji nie doszło do przegłosowania w tym zakresie poprawki modyfikującej tenże zapis, podpisana przez Przewodniczącego Rady R. B. uchwała Nr [...] wskazuje w § 3, że wchodzi ona w życie [...] marca 2020 r. Powyższe okoliczności niewątpliwe świadczą o tym, uchwała w wersji podpisanej przez Przewodniczącego Rady, stanowiąca przedmiot zarzutów zgłoszonych przez Wojewodę [...]ego, faktycznie istotnie różni się swoją treścią od projektu uchwały zaakceptowanej przez radnych w głosowaniu, gdyż nie jest zgodna, jak należy, zdaniem Sądu, przyjąć, z wolą wyrażoną przez organ uchwałodawczy, ale odpowiada poprawkom (skreśleniom) parafowanym na egzemplarzu projektu przez Wiceprzewodniczącego Rady, którym dysponowało jej Prezydium. Nie może budzić wątpliwości, że naniesione zmiany, które uczynił Wiceprzewodniczący Rady, były logiczne wobec kontynuowania sesji w dniu [...] marca 2020 r. Nie ma to jednak prawnego znaczenia, jeżeli w trakcie sesji nie została zgłoszona, a następnie przegłosowana poprawka zmieniająca treść § 3 w celu dostosowania daty wejścia w życie uchwały do zmienionej daty jej podjęcia. Nawet gdyby chcieć kierować się stanowiskiem Rady, że ustalenie zmiany momentu wejścia w życie uchwały miało charakter techniczno-prawny i było ściśle powiązane z terminem sesji, to nie można nie zauważyć, iż w żaden sposób nie została przedstawiona wszystkim radnym przez Przewodniczącego Rady w momencie odczytywanego tytułu uchwały wraz z nową datą jej podjęcia informacja, że znana radnym treść § 3 projektu uchwały podlega automatycznej korekcie, a w konsekwencji w kształcie poddanym pod głosowanie uchwała przewiduje, iż wchodzi w życie z dniem [...] marca 2020 r. Rozminięcie się świadomości uczestniczących w głosowaniu radnych z intencją kierującego obradami Przewodniczącego odnośnie do materii poddanej głosowaniu potwierdza poprzedzająca bezpośrednio zamknięcie obrad wypowiedź radnego D. P. odnosząca się do niezmienionej treści § 3 zamieszczonej w projekcie uchwały stanowiącej faktyczny przedmiot głosowania konfrontowana z wypowiedzią Wiceprzewodniczącego Rady M. P. oraz stosunkiem radnych do zauważonej kwestii (protokół nr [...]z sesji Rady, pkt 23; zapis audio-video sesji 5:47:50-5:49:00) . Nie można tym niemniej zgodzić się z wnioskiem, że tym samym zakwestionowane przez Wojewodę działanie Wiceprzewodniczącego Rady Miasta wkroczyło w kompetencje Rady Miasta [...] jako organu wyłącznie właściwego do podjęcia uchwały, doprowadzając do tego, iż doszło do zmiany uchwały po jej uchwaleniu z naruszeniem art. 15 w zw. z art. 14 u.s.g. przewidującego, że organem stanowiącym w gminie jest rada gminy. Niesporna pozostaje teza, że zaskarżona uchwała Nr [...] jest uchwałą w znaczeniu ogólnym, a zatem aktem, który stanowi wyraz woli organu kolegialnego. Uchwała rady gminy podlega podpisaniu przez prowadzącego obrady przewodniczącego. Jakkolwiek wymagania takiego nie formułuje bezpośrednio u.s.g., to uwzględniają go zwykle statuty gmin - w rozpatrywanym przypadku obowiązek taki wynika z § 18 ust. 3 Statutu Gminy Miejskiej [...]. Podpisany przez przewodniczącego rady gminy dokument nie stanowi jednak uchwały sensu stricto, ponieważ, jak się trafnie zauważa w piśmiennictwie, pozostaje on jedynie swoistym odpisem uchwały przygotowanym po ustaleniu wyników głosowania. De facto uchwała zostaje bowiem podjęta w momencie jej przegłosowania. Uchwalenie zawsze poprzedza podpisanie uchwały. Znaczenie prawne tego dokumentu określić należy tym samym jako wtórne w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia (przegłosowania) uchwały przez członków organu kolegialnego (por. K. Wlaźlak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, komentarz do art. 14, uwaga nr 8). W wyroku z 16 listopada 2011 r. sygn. II GSK 1137/10 Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że określony projekt uchwały staje się uchwałą po przeprowadzeniu nad nim głosowania oraz ogłoszeniu wyników potwierdzających jego przyjęcie. W przypadku uchwał zwykłych nie będących uchwałami wymagającymi publikacji na byt prawny, jak i samą treść uchwały nie może mieć wpływu działanie przewodniczącego rady gminy. Nadana uchwale forma pisemna, która podlega podpisaniu przez przewodniczącego rady, powinna być dokumentem odzwierciedlającym treść uchwały, jednak jeżeli ta zgodność z określonych powodów nie zachodzi, albowiem stwierdzić należy merytoryczną różnicę pomiędzy rzeczywistą treścią uchwały, która została przyjęta w głosowaniu, a uchwałą podpisaną, brak jest podstaw, by za uchwałę w znaczeniu prawnym podjętą przez organ uchwałodawczy gminy traktować tę ostatnią. Podstawowe znaczenie ma wynik głosowania i jego nieuwzględnienie przez przewodniczącego rady uniemożliwia nadanie podpisanej przez niego uchwale cechy uchwały w znaczeniu określonym w art. 14 u.s.g. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zaskarżonej uchwale Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] marca 2020 r. nie można przypisać wskazywanego przez Wojewodę [...]ego naruszenia wynikającego z uznania, że kompetencjami uchwałodawczymi Rady Miasta [...] posłużył się Wiceprzewodniczący Rady. Z przyczyn wyżej wyjaśnionych Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że zaskarżona uchwała posiada treść odpowiadającą przegłosowanej przez radnych treści, tj. wskazującą, że wchodzi ona w życie z dniem [...] lutego 2020 r., a kwestionowana czynność Wiceprzewodniczącego Rady w omawianym zakresie nie doprowadziła do akcentowanego przez organ nadzoru skutku. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd tym niemniej uznał, że zasadne pozostaje zaskarżenie przez Wojewodę [...]uchwały Rady Miasta [...], ponieważ w sposób istotny sporne jej postanowienie zamieszczone w § 3, któremu towarzyszy wskazanie, że uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości, narusza prawo. Kompetencje prawodawcze organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczą aktów prawa miejscowego. Akty te podejmowane są w formie uchwał i mogą one, chociaż jest to wyjątek, obowiązywać z mocą wsteczną. W wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że wynikający z art. 2 Konstytucji zakaz ustanawiania retroaktywnego prawa nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (por. wyrok TK z 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, Nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29). Powyższy warunek i ocenę jego spełnienia, co wymaga zauważenia, odnosić można co do zasady zasadniczo do aktów mających charakter normatywny, a zatem tych uchwał rady gminy, które pozostają aktami prawa miejscowego. Jeżeli realizowana kompetencja administracyjna przez organ stanowiący gminy nie posiada tejże cechy, nie można za zgodną z prawem uznać uchwały, której data wejścia w życie pozostaje wcześniejsza niż data jej podjęcia przez radę gminy. Nie można wprawdzie wykluczyć, że niektóre uchwały mogą mieć skutek wsteczny, ale pogląd ten należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z przepisu szczególnego. Uchwała powinna zasadniczo wywierać skutek na przyszłość, dopiero z chwilą wejścia jej w życie powstaje skutek prawny w postaci zaistnienia warunków umożliwiających realizację jej postanowień. Obowiązek wykonania uchwały może być realizowany w sposób właściwy jedynie, gdy jej wejście w życie następuje w dacie podjęcia uchwały lub w terminie późniejszym. Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] ze względu na swój przedmiot i podstawę prawną podjęcia – art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1479) stanowi uchwałę intencyjną, inicjującą procedurę likwidacyjną filii biblioteki przez jej organizatora i jako taki, akt ten nie mógł skutków prawnych, jakie wywołuje jego wydanie, określić w sposób retroaktywny. W tej sytuacji zaskarżonej uchwale należało postawić zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z art. 13 ust. 1, 2 i 4 ustawy o bibliotekach. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W warunkach przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została w wymaganym terminie od jej podjęcia przedłożona Wojewodzie [...] (pismo z 4 marca 2020 r.). Mając na uwadze treść art. 94 ust. 1 u.s.g., wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały, Sąd w swoim orzeczeniu ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Wobec powyższego, na mocy art. 94 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.