VII SA/Wa 2190/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na roboty budowlane skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia S. C. z dnia [...] lipca 2011 r., na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Ś. w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania wynika, że decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], inwestor S. C. uzyskał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Ś. w W.. Ustalono następujące parametry zabudowy: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - maksymalnie 43 %, wysokość części budynku zlokalizowanej w pierzei ulicznej - 10 m i dwie pełne kondygnacje naziemne, wysokość części planowanej inwestycji w głębi działki - maksymalnie 19,5 m i 4 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe, dach o geometrii zharmonizowanej z geometrią dachów sąsiednich budynków. Przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy pokrywającą się z linią zabudowy wyznaczoną przez istniejące sąsiednie budynki. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmówił uzgodnienia pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Ś. w W.. W uzasadnieniu organ ochrony zabytków pierwszej instancji wskazał, że projektowany obiekt jest zbyt wysoki i wypełnia powierzchnię działki prawie do jej granic. [...] Konserwator Zabytków stwierdził, że podobny sposób zagospodarowania nie występuje w sąsiedztwie na działkach historycznych, oraz że planowany obiekt nie wpisuje się w otoczenie, lecz nad nim dominuje, ponieważ w otoczeniu przeważają budynki 2 i 3 kondygnacyjne. Podkreślono także, iż ww. inwestycja nie przewiduje zachowania proporcji pomiędzy zabudową a zielenią, charakterystycznej dla miasta ogrodu, tj. wynoszącej w omawianym przypadku od 20 do 30 %. Na powyższe postanowienie S. C. złożył zażalenie, w którym zawarł polemikę ze stanowiskiem [...] Konserwatora Zabytków, wskazując na zgodność projektu z warunkami zabudowy uzyskanymi dla ww. inwestycji. Podniósł ponadto, że [...] Konserwator błędnie wskazał, iż planowany budynek będzie obiektem 5-kondygnacyjnym, podczas gdy projekt zakłada 4 kondygnacje. Po rozpoznaniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podał, że planowana inwestycja wskazuje niekorzystny wpływ na walory zabytkowe układu urbanistycznego [...]-[...][...][...] i stoi w sprzeczności z podstawowymi założeniami idei angielskiego architekta i projektanta zieleni E. H., które są nadal czytelne na terenie [...]-[...][...][...]. W ocenie organu projektowany budynek przekracza znacząco maksymalną powierzchnię zabudowy przewidzianą dla ww. terenu podczas parcelacji gruntów w 1928 r., wypełniając działkę nr ew. [...] z obrębu [...] niemalże do granic, oraz ogranicza tak istotną dla [...]-[...] powierzchnię terenów zielonych. Także potężne gabaryty planowanego obiektu, zdaniem organu, stanowią zaprzeczenie podstawowych zasad rozplanowania omawianego układu urbanistycznego. Nadto organ wskazał, że [...] Konserwator Zabytków dokonał rzetelnej analizy projektu budowlanego, bowiem umieszczona ponad 4 kondygnacją antresola, mimo że nie zajmuje całej powierzchni zabudowy, może być uznana za dodatkową kondygnację. Zdaniem organu w interesie społecznym leży ochrona obszaru o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia jego historycznego rozplanowania. Skargę na powyższe postanowienie złożył S. C.. Skarżący wskazał, że przed przystąpieniem do wykonania projektu budowlanego uzyskane zostały prawomocne warunki zabudowy, które są obowiązującym prawem na obszarze inwestycji i według nich wykonany został projekt, który w pełni spełnia wymogi decyzji. Projekt budowlany przeszedł procedurę sprawdzającą w Urzędzie Architektury i w ocenie skarżącego zgodny jest z prawem budowlanym i decyzją o warunkach zabudowy (dalej jako WZ). Zdaniem skarżącego objęcie terenu przedmiotowej działki w obszar układu urbanistycznego [...]-[...][...][...]nie spowodowało zmiany obowiązującej decyzji WZ, inwestor nie został również powiadomiony o wynikających z tego tytułu ograniczeniach i w konsekwencji obarczony został dodatkowymi kosztami związanymi z przygotowaniem planowanej inwestycji. Skarżący podał również, że w postanowieniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. pojawiło się sformułowanie "obiekt 5 kondygnacyjny", zaś zgodnie z przepisami prawa obiekt jest 4 kondygnacyjny. Przywołane w piśmie proporcje zabudowy i terenów zielonych 20-30% nie stanowią zdaniem skarżącego wytycznych w sensie prawnym, w tym przypadku obowiązuje wskaźnik 43% z decyzji o warunkach zabudowy. Nadto w ocenie skarżącego zarzuty przedstawione przez Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury mają charakter argumentów estetycznych - odwołują się do historycznej idei "[...]-[...]" E. H., nie zaś do obowiązujących wytycznych przedmiotowego obszaru. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę, wskazując dodatkowo na naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy Prezydent [...] był związany decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r., co stanowi obrazę normy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz stanowi naruszenie określonej w art. 110 k.p.a. zasady związania decyzją i wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do prawa. W ocenie strony skarżącej organ dokonując uzgodnień w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Prezydent [...] wyprowadził z badanego stanu faktycznego wnioski skrajnie różniące się z poprzednio zajmowanym stanowiskiem zawartym w WZ. Nadto wnioski wyciągane przez organy z analizowanego stanu faktycznego są nieuzasadnione i wskazują na dowolną i całkowicie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału, a tym samym na przekroczenie przez organy granic uznania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej organ ograniczył w sposób nieuzasadniony przysługujące skarżącemu jako właścicielowi prawo do korzystania z własności określone w art. 140 k.c., związane z uzyskanymi wcześniej WZ, w tym w szczególności wykluczył możliwości egzekucji wynikającego z WZ uprawnienia do uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa. Wskazać należy, że kontrolowane orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, zapadło w warunkach uznania administracyjnego. Orzeczenia, wydane w powyższym trybie, wymagają w szczególności kontroli zgodności z prawem w zakresie tego, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji prawidłowo orzekł na podstawie wskazanej przez siebie podstawy prawnej. Kontrolowane postanowienie odpowiada powyższym założeniom, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odmowa uzgodnienia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zapadła w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z którego wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Wskazać należy na przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności art. 4 zgodnie z którym ochrona zabytków polega, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Mając na uwadze powyższe przepisy i wyczerpujące, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu drugiej instancji, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady swobodnego uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, organ II instancji wyczerpująco wykazał, że inwestycja będzie miała niekorzystny wpływ na walory zabytkowe układu urbanistycznego [...]-[...][...][...]. Organ w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił stronie przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Projektowany budynek przekracza znacząco maksymalną powierzchnię zabudowy przewidzianą dla ww. terenu podczas parcelacji gruntów w 1928 r., wypełniając działkę nr ew. [...] z obrębu [...] niemalże do granic, oraz ogranicza powierzchnię terenów zielonych. Również duże gabaryty planowanego obiektu stanowią zaprzeczenie podstawowych zasad rozplanowania omawianego układu urbanistycznego. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących związania decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Ustalenie warunków zabudowy nie oznacza żadnej promesy ani innej gwarancji dla wykonania danej inwestycji. Inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy musi jeszcze spełnić inne przesłanki warunkujące wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowi odrębną procedurę w stosunku do postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak już zostało wyżej wskazane zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zatem organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie przedmiotowego pozwolenia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...] sierpnia 2007 r., a zatem przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 18 marca 2010 r., która rozszerzyła obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, także inwestycji związanych z wykazem zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.