VII SA/Wa 2194/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz F. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej jako: Kpa) umorzył postepowanie w sprawie zgodności wykonania instalacji gazowej z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, w budynku na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. [...] w [...], w tym w sprawie doprowadzenia instalacji gazowej do lokalu usługowego nr [...] ([...], [...] i [...]) należącego do F. G. Od powyższej decyzji F. G. złożył odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB, organ odwoławczy). Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że instalacja gazowa w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], której skontrolowania domagał się F. G., zrealizowana została zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazu w budynku wielorodzinnym mieszkalno - usługowym na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...] według projektu sporządzonego w lipcu 2013 r. przez osoby posiadające uprawnienia budowlane. Jakkolwiek w/w pozwolenie na budowę dotyczyło także doprowadzenia instalacji gazowej do lokalu usługowego nr [...] ([...], [...] i [...]) należącego F. G., to ostatecznie instalacja to tego lokalu nie została doprowadzona. Organ wskazał, że z licznych pism znajdujących się w aktach wymienianych pomiędzy skarżącym, a Wspólnotą Mieszkaniową wynika, że inwestor - Wspólnota Mieszkaniowa wyrażała chęć wykonania instalacji również w tym zakresie. Pomimo podejmowanych prób ze strony inwestora w celu umówienia terminu doprowadzenia instalacji do lokalu usługowego nr [...] ([...], [...] i [...]) F. G. wykazał bierną postawę, a tym samym uniemożliwił wykonanie inwestycji w spornym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Wspólnocie Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Niewykonanie zatem całego zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nie może stanowić podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Niezbędne jest wykazanie, że niewykonanie robót budowlanych w pełnym zakresie narusza przepisy prawa. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego z akt administracyjnych sprawy, w tym z oświadczenia J. W. z dnia 30 października 2013 r. posiadającego uprawnienia budowlane wynika, że instalacja została wykonana zgodnie z projektem, natomiast opis instalacji i urządzeń gazowych wskazuje, że są szczelne. W aktach administracyjnych znajduje się również protokół odbioru przyłącza z dnia 31 października 2013 r. potwierdzający prawidłowość jego wykonania, który jest spójny z protokołem kontroli instalacji i urządzeń gazowych z dnia 10 grudnia 2015 r., z którego wynika, że instalacja gazowa jest szczelna, odbiorniki gazowe są szczelne i działają prawidłowo. Wymienione dokumenty w sposób bezsporny potwierdzają prawidłowość wykonania instalacji gazowej w całym budynku, pomimo jej niedoprowadzenia do lokalu nr [...] ([...], [...] i [...]). Funkcjonowanie instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym mieszkalno - usługowym nie jest w ocenie organu odwoławczego uzależnione od doprowadzenia jej do lokalu F. G. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie wobec wykonania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, mogłaby znaleźć zastosowanie procedura przewidziana w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednakże stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego wyłączało dalsze procedowanie organu nadzoru budowlanego w ramach procedury uregulowanej w art. 50 - 51 Prawa budowlanego i w konsekwencji wydawanie nakazu określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tylko bowiem w ramach negatywnej oceny sprowadzającej się do ustalenia, że inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, które naruszałoby przepisy prawa organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do dalszego procedowania w ramach procedury uregulowanej w art. 50 - 51 Prawa budowlanego i w konsekwencji o ile zachodzi taka konieczność do wydawania jednego z nakazów określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie ustawy Prawo budowlane (art. 50 - 51 Prawa budowlanego), organ odwoławczy za prawidłowe uznał umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, gdyż w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące w rozpatrywanym zakresie przepisy Prawa budowlanego. Za chybiony uznał zarzut odwołania dotyczący niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy, daje odpowiedzi na kluczowe w sprawie pytania. Natomiast analiza materiału dowodowego nie stwarza wrażenia rozbieżności w jego ocenie przesądzającej, że instalacja gazowa w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa pomimo jej niedoprowadzenia do lokalu usługowego nr [...] ([...], [...] i [...]) F. G. [...]WINB stwierdził, że wobec jednoznaczności materiału dowodowego, organ powiatowy, nie przekroczył przysługującej mu swobody oceny dowodów, bowiem przeprowadził spójną, logiczną i rzeczową analizę stanu faktycznego, zaś wnioski które wywiódł pokrywają się ze wskazanymi dowodami. Jeżeli zatem organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest bowiem dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. W przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania było prawidłowe. Za nieznajdujące uzasadnionych podstaw prawnych organ odwoławczy uznał żądanie skarżącego wykonania przez zarząd zobowiązania wynikającego z uchwały wspólnoty oraz naprawienia wynikłej z tego tytułu szkody bowiem kwestie te wykraczają poza uprawnienia organów nadzoru budowlanego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. G. zarzucił bezpodstawne zastosowanie w sprawie art. 105 Kpa i art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego tj. pominięcie w realizacji inwestycji doprowadzenia instalacji gazowej do jego lokalu, co nastąpiło z winy zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że inwestorem budowli - przyłącza gazowego była Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], czyli wszyscy właściciele lokali wydzielonych i współwłaściciele całej nieruchomości. Projekt sporządzony dla inwestycji obejmował również lokal skarżącego, tymczasem zrealizowane pod koniec 2013 r. podłączenie urządzenia gazowego bezpodstawnie pomijało ten lokal. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie ze wskazaniem na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 39/16 stwierdzający przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w [...] w przedmiocie zgodności instalacji gazowej z warunkami pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego postępowanie nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe, gdyż organ winien był załatwić sprawę rozstrzygając ją co do istoty, skoro zgodnie z pozwoleniem na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w instalację gazową miał być wyposażony także jego lokal. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa, o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności wykonania wewnętrznej instalacji gazowej z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa w budynku na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z ww. przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W wyroku z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego, nie można było w sposób oczywisty stwierdzić braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i uznać, że postępowanie zainicjowane przez skarżącego jest bezprzedmiotowe. Zgodzić się przede wszystkim należy ze skarżącym, że organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Tak więc, co najmniej przedwcześnie wydały swoje decyzje, gdyż zgromadzona dokumentacja sprawy nie była wystarczająca do umorzenia postępowania dotyczącego oceny legalności prowadzonych przez inwestora prac budowlanych. Z akt sprawy wynika, że decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w [...]. Pozwolenie na budowę dotyczyło budowy wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w zatem obejmowało także doprowadzenie jej do lokalu usługowego nr [...] należącego do skarżącego. Poza sporem w sprawie pozostaje, że ostatecznie instalacja gazowa nie została doprowadzona do tego lokalu, zatem nie został wykonany cały zakres robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru przyłącza z dnia 13 października 2013 r., a także protokół kontroli instalacji i urządzeń gazowych z dnia 30 listopada i 10 grudnia 2015 r. potwierdzający prawidłowość wykonania instalacji gazowej w budynku, to nie zmienia to zdaniem Sądu oceny, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, czy inwestor – Wspólnota Mieszkaniowa nie zrealizował budowy wewnętrznej instalacji gazowej z odstępstwami od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że niewykonanie całego zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, nie może stanowić podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego, skoro organ nie zbadał w istocie, czy odstąpienie od wykonania pełnego zakresu robót budowlanych ujętych w pozwoleniu na budowę nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Organ winien wskazać jakie zmiany wprowadzono w toku realizacji obiektu, czy są to – w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane – zmiany istotne czy nieistotne, a w przypadku uznania odstępstw za nieistotne winien uzasadnić dokonaną ocenę. W tej materii należy podnieść, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji istotnych odstępstw o jakich mowa w art. 36a ust. 1 ustawy. W ustępie 5 art. 36a wymieniono jedynie odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. To zaś nie oznacza, że wszystkie inne odstępstwa mają taki charakter. W konsekwencji ich charakter należy analizować w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy tj. w odniesieniu do projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, których odstępstwo ma dotyczyć. W przedmiotowej sprawie należało mieć zatem na uwadze zakres i charakter robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem oraz odstąpienie przez inwestora od wykonania pełnego zakresu prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, których to okoliczności organy orzekające w sprawie w ogóle nie przeanalizowały. Obowiązek ten wynika z art. 7 Kpa, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak i art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zauważyć przy tym wypada, że w myśl art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten, określając warunki uznawania okoliczności za udowodnione, stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 Kpa. Nieustosunkowanie się przez organ do bezspornych okoliczności sprawy budzi wątpliwości, co do prawidłowości oceny postępowania jako bezprzedmiotowego. Skoro bowiem ustalono stronę postępowania oraz jego przedmiot – ocenę zgodności z prawem wykonania instalacji gazowej, to nie sposób mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto, wyprowadzając ocenę, że to skarżący uniemożliwił wykonanie inwestycji w spornym zakresie, przy deklarowanej woli Wpólnoty Mieszkaniowej do jej wykonania, organy nie wskazały dlaczego wyjaśnieniom skarżącego przeczącym tym twierdzeniom, odmówiono wiarygodności. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania podnosił, że inwestycja obejmująca wykonanie wewnętrznej instalacji, została przeprowadzona w 2013 r. z bezpodstawnym pominięciem jego lokalu, załączając do akt pisma wymieniane pomiędzy nim, a Wspólnotą Mieszkaniową, z których wynika, że domagał się doprowadzenia instalacji gazowej do swojego lokalu. Trudno w tej sytuacji przyznać rację organom administracji, że to skarżący uniemożliwiał wykonanie robót budowlanych, skoro niewątpliwie domagał się ich wykonania inicjując także postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Do dowodów tych organ nie odniósł się w należyty sposób, co jest w świetle art. 107 § 3 Kpa obowiązkowe. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali stan faktyczny sprawy mając na uwadze zalecenia i uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Dopiero na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy organ dokona kwalifikacji zmian wprowadzonych przez inwestora w toku realizacji inwestycji i oceni charakter ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie uzasadni swoje stanowisko. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.