VII SA/Wa 2195/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A.S. i M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i M. S. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. [...], odmawiającą stwierdzenia - na wniosek pp. S. - nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r. [...] udzielającej - w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), dalej Prawo budowlane z 1974 r. - pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego na działce nr [...] w [...]. Organ wskazał, że wnioskodawcy stali się dzierżawcami ww. nieruchomości w 1983 r., a od 2006 r. są jej współwłaścicielami. Na działce znajduje się ok. 30 letni budynek letniskowy, wybudowany samowolnie przez ich poprzedników prawnych pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., na który organ udzielił pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem wnioskodawców decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 i art. 5 cyt. ustawy i art. 7 k.p.a., bowiem organ stwierdził, iż obiekt jest zdatny do użytku, choć de facto przesłanka ta nie została spełniona. Organ nie uwzględnił, iż teren przy ul. [...], jest terenem osuwiskowym, co dowodzi, że nie przeanalizował wszelkich przesłanek z art. 5 w zw. z art. 42 ww. ustawy. Organ odwoławczy przytoczył art. 37 ust. 1 i 2, art. 40 oraz art. 42 ust. 3 ww. ustawy i wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej, po wyłączeniu przesłanek z art. 37 i art. 40 tej ustawy, powinna zostać zakończona decyzją wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podał, że z projektu domku letniego i protokołu kontroli technicznej wynika, że domek letniskowy nie wymagał wykonania określonych robót budowlanych. Jego lokalizacja nie naruszała planu zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych ll-typu Gminy [...] ze stycznia 1978 r., zgodnie z którym działka nr [...], o symbolu [...] przeznaczony był pod budownictwo letniskowe. Organ podkreślił, że zakaz zabudowy umożliwiający nakazanie rozbiórki musi być wyraźny i nie można go domniemywać z przepisów planu. Wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe nie polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu tym nie prowadzi się nowych dowodów. Sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy oparły ustalenie stanu faktycznego. Organ w tym postępowaniu ogranicza się jedynie do badania wadliwości proceduralnych i prawa materialnego w stanie faktycznym oraz prawnym z daty wydania decyzji. Organ podniósł, że skoro prace dotyczące osuwiska zostały zakończone w 1996 r., a wówczas osuwisko było nieaktywne, to zarzut, że udzielając pozwolenia na użytkowanie, nie dokonano analizy wszystkich przesłanek mogących mieć wpływ na wydanie skarżonej decyzji jest chybione. Zauważył nadto, że skoro według skarżących fakt położenia ww. budynku na terenie osuwiskowym był powszechnie znany od lat 60-tych XX w, to nabywając działkę skarżący winni liczyć się z ewentualnymi szkodami. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i A. S. i zaskarżając ją w całości zarzucili naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności niepodjęcie inicjatywy dowodowej w zakresie dowodu z opinii biegłego (bądź opinii instytutu) w celu ustalenia charakterystyki terenu (jako terenu narażonego na osuwiska ziemne), na którym położony jest ww. budynek letniskowy, pomimo, iż dowód ten przeprowadzić w celu należytego rozpoznania sprawy; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ orzekający w przedmiocie nieważności decyzji nie przeprowadza dodatkowego postępowania dowodowego, w szczególności zaś uznanie, że nie zachodziła konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego (opinii instytutu) w celu ustalenia charakterystyki terenu; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku, gdy tymczasem decyzja ta rażąco narusza art. 5 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w postępowaniu nieważnościowym bada się tylko, czy posiadany przez organ materiał dowodowy uprawniał go do wydania decyzji; podczas gdy prawidłowe postępowanie powinno zmierzać również do ustalenia jakich dowodów nie przeprowadzono, a w konsekwencji jaki byłby ich wpływ na prawidłowość decyzji; 5) art. 5 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stwierdził, że budynek spełnia wymogi prawa budowlanego, gdy budynek położony osuwisku nie spełniał tych wymagań tj. nie był zdatny do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 powołanej ustawy, co nie pozwalało na wydanie decyzji i stanowiło rażące naruszenie prawa; 6) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie bezwzględnego obowiązywania zasady trwałości decyzji, a tym samym uznanie, że oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z tą zasadą, podczas gdy kpa przewiduje nadzwyczajne środki wzruszenia wadliwej decyzji, które nie podlegają ograniczeniu; 7) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji polegającą na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji z uwagi na nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń podnoszonych przez skarżących w odwołaniu pomimo, iż organ odwoławczy powinien dać wyraz wszystkim istotnym okolicznościom, a w szczególności ustosunkować się do zarzutów odwołania; 8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy winien być zastosowany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżących. Zdaniem skarżących ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, wymagała znajomości faktycznej sytuacji terenu, niezbędne było zatem przeprowadzenie opinii biegłego (względnie opinii instytutu) w celu ustalenia, czy budynek posadowiony jest na terenie osuwiskowym, terminu, od kiedy teren narażony był na osuwiska mas ziemnych. Z kolei podjęcie odpowiedniej inicjatywy dowodowej przez te organy, tj. ustalenie, czy charakter terenu mógł wpłynąć na stanowisko Naczelnika Gminy [...], pozwoliłaby na dokonanie prawidłowej oceny przesłanki nieważnościowej - wystąpienia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 1981 r. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu dotyczącym faktu notoryjności występowania osuwiska. Uznanie przez organ, że "Skoro prace dotyczące osuwiska zostały zakończone w 1996 roku, a osuwisko było nieaktywne nie można zgodzić się z zarzutem Skarżących (...)" nie dowodzi, że organ przeanalizował możliwość wystąpienia osuwiska. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że dałby wyraz temu w uzasadnieniu swojej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co oznacza, że fakt ten nie był analizowany. Gdyby organ ten fakt uwzględnił nie mógłby wydać pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżących samo odniesienie się do postanowień planu ogólnego zagospodarowania gminy i ustalenie, że budynek znajduje się na obszarze budownictwa letniskowego, nie było wystarczającą podstawą do stwierdzenia "zdatności do użytku wykonanego obiektu". Naczelnik Gminy [...], który nie dokonał analizy zasadności wydania decyzji w świetle powołanych zasad bezpieczeństwa wyrażonych w art. 5 i art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., rażąco naruszył przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje (tylko) w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarzuty skargi, koncentrowały się w pierwszej kolejności na niewłaściwym przeprowadzeniu przez organy postępowania dowodowego, którego skarżący upatrywali w niepodjęciu inicjatywy dowodowej w zakresie przeprowadzenia opinii biegłego (względnie opinii instytutu) w celu ustalenia, czy ww. budynek posadowiony jest na terenie osuwiskowym, terminu oraz od kiedy teren narażony był na osuwiska mas ziemnych. Zdaniem skarżących, nie było podstaw do wydania decyzji, w oparciu o art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r., skoro przedmiotowy budynek wzniesiono na terenie osuwiskowym, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Wyjaśnić zatem trzeba, że postępowanie nieważnościowe, w którym rozpatrywana była niniejsza sprawa, jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru, które ogranicza się tylko do zbadania, czy kontrolowana w nim decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Celem tej instytucji jest zatem eliminacja z obrotu prawnego jedynie decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie jest zatem władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny. Postępowanie to nie może być zatem traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 968/10, LEX nr 1083720). W postępowaniu tego rodzaju nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego, tylko ocena jego zgodności z normami prawa procesowego i materialnego obowiązującymi - co wymaga podkreślenia - w chwili wydawania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 514/11, LEX nr 1216741) Ugruntowane jest również w orzecznictwie stanowisko, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne- skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni, (zob. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1935/99). W świetle przedstawionej argumentacji, organy dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. prawidłowo zbadały stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r. zasadnie uznając, że nie jest ona dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, iż przepis art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowił jedną z trzech podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wymienionych w tym przepisie. Formułował ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, jeżeli z określonych powodów obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany, pomimo zdatności do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1923/10, LEX nr 1134706). Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że w przypadku braku przesłanek do zastosowania art. 37 ustawy i art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, organ winien wydać decyzję orzekającą o legalności inwestycji poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 42 ust. 3 ww. ustawy. Z akt sprawy wynika bowiem - pomimo, iż okoliczności te nie znalazły pełnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1981 r. - że przedmiotowy budynek był w dobrym stanie technicznym. Świadczy o tym projekt budynku letniskowego (opis techniczny) oraz protokół kontroli technicznej z dnia [...] kwietnia 1980r. instalacji elektrycznej. Nadto, obiekt odpowiadał zapisom obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych ll-typu Gminy [...] ze stycznia 1978 r., zgodnie z którym działka nr [...], o symbolu [...] przeznaczony był pod budownictwo letniskowe. Wprawdzie z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013r. wynika, że badana decyzja mogła być wydana również na podstawie planu ogólnego zagospodarowania gminy z dnia 1974 r., niemniej poinformowano, że tego planu nie ma w zasobach archiwalnych organu, zatem uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego, wszelkie wątpliwości należy rozpatrywać na korzyść legalności ww. decyzji. Podobnie ocenić trzeba zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 5 i 42 cyt. ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ udzielając pozwolenia na użytkowanie stwierdził, że budynek spełnia wymogi prawa budowlanego, pomimo iż budynek położony na osuwisku nie był zdatny do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 powołanej ustawy, co nie pozwalało na wydanie decyzji i stanowiło rażące naruszenie prawa. Otóż w karcie rejestracyjnej osuwiska, sporządzonej - co wymaga podkreślenia - dnia 2 czerwca 2010 r. wskazano jednoznacznie, że osuwisko (po lewostronnej części doliny [...] na terenie przysiółka [...]) jest osuwiskiem starym i uważane było za nieaktywne. Było ono notowane na mapie geologicznej, arkusz [...], na którym prace zakończono w 1996r. Nie obserwowano wówczas objawów aktywności. Uaktywniło się ono dopiero ok. 19 maja 2010 r. Z powyższej informacji wynika, że jeszcze w 1996r. osuwisko było nieaktywne i za takie było uważane. Nie można było zatem podzielić argumentacji skargi, że w dacie wydania badanej decyzji, to jest [...] października 1981 r. pomijając okoliczność, że budynek położony jest na terenie osuwiskowym organ nie uwzględnił wymogów stawianych przez art. 42 ust. 3, jak i art. 5 cyt. ustawy. Stan faktyczny i prawny z daty wydania ww. decyzji ostatecznej nie potwierdza - wbrew zarzutom skargi - że doszło do naruszenia wymienionych przepisów w postępowaniu zwykłym, a tym bardziej naruszenia rażącego. Jak już wyjaśniono na wstępie, oceny legalności decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Chybione były więc zarzuty skargi, że dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa niezbędne było przeprowadzenie opinii biegłego (względnie opinii instytutu) dla ustalenia, czy budynek posadowiony jest na terenie osuwiskowym, terminu, od kiedy teren narażony był na osuwiska mas ziemnych. W świetle zarzutów skargi, na koniec jeszcze raz zaznaczyć należy, że nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani tym bardziej uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, w której nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IV SA 3121/02 LEX 156916). Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzje wydane w niniejszej sprawie odpowiadają prawu i - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.