VII SA/Wa 22/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S., S. S., L. K., Z. K. oraz J. S. – K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. znak [...] stwierdzającej z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Południe wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. oraz K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, o dachu średniostromym wraz z infrastrukturą techniczną w tym ogrzewanie olejowe na działce nr ewid. [...] położonej w Ł. przy ul. [...] z naruszeniem prawa, lecz odmawiającej stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. stwierdził z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Południe wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S.oraz K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, o dachu średniostromym wraz z infrastrukturą techniczną w tym ogrzewanie olejowe na działce nr ewid. [...] położonej w Ł. przy ul. [...] z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Od decyzji tej odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli K. S., S. S., L. K., Z. K. oraz J. S. – K.. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., w stosunku do której decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. odmówiono stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., w stosunku do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/09 oddalił skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził więc, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. była już przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważności, a zatem zarzuty podnoszone w odwołaniu oraz w sprzeciwie nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. W postępowaniu nieważnościowym organ ma obowiązek z urzędu zbadać kompleksowo, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej nie jest związany treścią wniosku o stwierdzenie nieważności, a podnoszone w nim argumenty nie są dla organu wiążące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r. IV SA 1889/97). Organ dodał, że w orzecznictwie sądowo – administracyjnym wyrażono pogląd, że podawanie nowej okoliczności w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nie może stać się usprawiedliwioną przyczyną złożenia ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do której już raz takie postępowanie przeprowadzono. Oznaczałoby to bowiem ponowne rozstrzygnięcie sprawy poprzednio rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1091/09), a taka sytuacja, zdaniem organu, zaistniała w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze treść art. 153 i 170 ppsa stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nieważnosciowym organ wojewódzki nie mógł orzec wbrew stanowisku zawartemu w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/09, w którym wskazano, że w ocenie Sądu nie zachodzą również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa, a organy administracyjne obu instancji prawidłowo wskazały, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez właściwy organ (co wynika z art. 82a Prawa budowlanego i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w brzmieniu z daty wydania pozwolenia na budowę), nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną (brak takiej decyzji), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną (została skierowana do inwestora), nie wywołała czynu zagrożonego karą (brak orzeczenia sądowego, które potwierdziłoby taką okoliczność) oraz nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że "skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygnięcie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09). Organ stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana, tj. ukształtowała prawa i obowiązki inwestorów i żadnego innego podmiotu, a bezspornym jest, że inwestorami byli S. S. i K. S., a nie R. S.. Wobec powyższego, zdaniem organu, zasadna była odmowa wszczęcia przez organ wojewódzki przedmiotowego postępowania nieważnościowego, lub wszczęcie i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Południe w Bydgoszczy; zarzucając naruszenie prawa procesowego: - art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa przez uznanie, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy została skierowana do osoby zmarłej – R. S., a okoliczność ta była znana organom administracji dopiero od 2009 r. - art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. stwierdzająca wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. z naruszeniem prawa została już ostatecznie załatwiona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/09 oddalającym skargę, w sytuacji gdy WSA nie odniósł się do okoliczności skierowania decyzji do osoby zmarłej, a zatem wydanie decyzji w oparciu o inne przesłanki z art. 156 § 1 kpa nie zamyka drogi do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w oparciu o inną przesłankę stwierdzenia nieważności - - domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie lub o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. stwierdzającą z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Południe wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. oraz K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, o dachu średniostromym wraz z infrastrukturą techniczną w tym ogrzewanie olejowe na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] z naruszeniem prawa, lecz odmawiającej stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa - i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu, w związku ze sprzeciwem Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz – Południe od ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...] dla inwestora S. i K. S. – bowiem decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie – decyzja miała być doręczona R. S., który zmarł dnia 26 października 2001 r. Prokurator wskazał, ze toczyło się już przed organami administracji publicznej oraz WSA w Warszawie postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, jednakże nie został podniesiony zarzut uznania za stronę postępowania osoby zmarłej. Okoliczność, że R. S. nie żyje, znana była organowi administracji dopiero od 2009 r. Prokurator uznał, że z uwagi na fakt, że syn zmarłego R. S. odbierał od 2009 r. kierowaną do ojca korespondencję, miał możliwość wypowiedzenia się co do meritum sprawy spowodował, iż Prokurator uznał, że nastąpiło naruszenie jedynie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda [...] wszczął z urzędu, w związku ze złożonym sprzeciwem, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., w stosunku do której decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. odmówiono stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., w stosunku do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/09 oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że w ocenie Sądu nie zachodzą również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa, a organy administracyjne obu instancji prawidłowo wskazały, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez właściwy organ (co wynika z art. 82a Prawa budowlanego i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w brzmieniu z daty wydania pozwolenia na budowę), nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną (brak takiej decyzji), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną (została skierowana do inwestora), nie wywołała czynu zagrożonego karą (brak orzeczenia sądowego, które potwierdziłoby taką okoliczność) oraz nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. była już przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, co już wyżej wskazano, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał słusznie, że "skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygnięcie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09). Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana, tj. ukształtowała prawa i obowiązki inwestorów i żadnego innego podmiotu, a bezspornym jest, że inwestorami byli S. S. i K. S., a nie R. S.. Wobec powyższego, zdaniem organu, zasadna była odmowa wszczęcia przez organ wojewódzki przedmiotowego postępowania nieważnościowego, lub wszczęcie i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Podkreślić również należy, na co zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym organ wojewódzki nie mógł orzec wbrew stanowisku zawartemu w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., w którym wskazano, że w ocenie Sądu nie zachodzą również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa. 3.2. Zgodnie z art. 184 § 1 i 3 kpa, prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (§ 1), zaś sprzeciw od decyzji wydanej przez ministra wnosi Prokurator Generalny (§ 3). Oznacza to, że w niniejszej sprawie Prokuratorowi Rejonowemu Bydgoszcz – Południe, którym jest Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy – przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...]. 3.3. Stosownie do art. 16 kpa, wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności – art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ ma obowiązek zbadać, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymieninych w art. 156 § 1 kpa, przy czym, organ nie jest związany treścią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, wskazanie nowej okoliczności w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nie stanowi podstawy złożenia ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w stosunku do której już raz takie postępowanie przeprowadzono. Oznaczałoby to bowiem ponowne rozstrzygnięcie sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją – co miało miejsce w sprawie niniejszej. Jeśli więc decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. była już przedmiotem kontroli prowadzonej w trybie nieważnościowym, to kolejna kontrola w takim samym terbie była niedopuszczalna, dlatego też prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. 3.4. Jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa, służy jej prawo domagania się wznowienia postępowania, czyli wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego. Dodatkowo stwierdzić należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji – art. 156 kpa, oraz tryb wznowienia postępowania – art. 145 kpa, stanowią całkowicie odrębne, niezależne od siebie i nie pozostające ze sobą w związku instytucje procesowe. Wprawdzie oba te tryby dotyczą weryfikacji decyzji ostatecznych, i są trybami nadzwyczajnymi, jednakże system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby mają na celu usuniecie określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. IV. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym podniesionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.