VII SA/Wa 2200/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999, nr 43, poz. 430 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. H. występującej w imieniu swoim oraz z pełnomocnictwa Z. W., nie udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego wspólnego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...] poprzez jego poszerzenie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła A. H. imieniu swoim oraz z pełnomocnictwa Z. W.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. H. występującej w imieniu własnym oraz z pełnomocnictwa Z. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. droga krajowa nr [...] została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zaznaczył, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Następnie, podkreślił, że przez klasę drogi, w myśl § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych, tak więc omawiany odcinek drogi krajowej nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Podał także, że parametry zjazdu indywidualnego określa przepis § 79 ww. rozporządzenia zgodnie z którym, "zjazd indywidualny powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy, 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%". Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym dokumentacja zdjęciowa oraz pomiary wykonane w terenie) wskazuje jednoznacznie, że omawiany wspólny zjazd do działek nr [...] i [...] z drogi krajowej nr [...] nie odpowiada parametrom właściwym dla zjazdu indywidualnego. Organ ustalił, że szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] w rejonie zjazdu wynosi 7 m, zaś przedmiotowy zjazd posiada faktyczną szerokość 8,0 m. Dodał także, że zjazd ten został wybudowany przez firmę odtwarzającą odwodnienie ciągu drogi krajowej nr [...] wraz ze zjazdami i zgodnie z inwentaryzacją przeprowadzoną w 2013 r. przez inwestora - Gminę w [...] powinien wynosić 3,0 m szerokości. Z prowadzonego przez zarządcę drogi rejestru - Banku Danych Drogowych wynika, że przedmiotowy zjazd jest zjazdem legalnym wykazanym w prowadzonym rejestrze, szerokość zjazdu zgodnie z ww. ewidencją wynosi 3,0 m. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że nie może uwzględnić wniosku strony o poszerzenie omawianego zjazdu, bowiem jego szerokość jest większa niż szerokość jezdni w tym miejscu, co w myśl przepisu § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia jest jednoznacznie zabronione. Faktyczna szerokość zjazdu powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz rejestrem (Bank Danych Drogowych) prowadzonym przez zarządcę drogi. Odnosząc się do rozważań strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących poinformowania GDDKiA o toczącym się postępowaniu w sprawie planowanej inwestycji tj. budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], organ podkreślił, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] zostało wydane bez udziału GDDKiA zarówno jako zarządcy drogi krajowej nr [...] (nie zostało wydane oświadczenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne), jak również jako strony (z uwagi na przyległość działki nr [...] do pasa drogowego). Ponadto, wskazał, że na podstawie mapy zasadniczej ustalono, iż istniejący zjazd był zjazdem wspólnym po połowie dla sąsiadujących ze sobą działek nr [...] i [...]. Natomiast obecnie wskutek wybudowaniu ogrodzenia betonowego na działce [...] w odległości ok. 1,0 m od granicy działek stan ten uległ zmianie na niekorzyść działki nr [...]. Budowa ogrodzenia spowodowała podział szerokości całkowitej zjazdu w proporcji 5:3 z czego 5,0 m dla działki nr [...], a 3,0 m dla działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. H., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgadza się z decyzją, że zjazd nie może być szerszy niż 7m (szerokość jezdni) i żeby ogrodzenie od strony drogi publicznej, jak również brama wjazdowa była zlokalizowana w odległości minimum 5 m od krawędzi jezdni, jednakże nie może się zgodzić z tym, że pozwoli to na korzystanie bez przeszkód ze zjazdu dla potrzeb działek [...] i [...] (według Banku Danych Drogowych jest zarejestrowane 3 m). A. H. zaznaczyła, że jest matką trójki małych dzieci i codzienny wyjazd do szkoły i przedszkola z wąskiego wyjazdu zagraża życiu jej i dzieci. Droga krajowa nr [...] jest mocno obciążona ruchem samochodów osobowych jak i ciężarowych, nagminnie przekraczane są tu dopuszczalne prędkości w terenie zabudowanym, na rozpatrywanym odcinku ok 2,5 km jest "długa prosta" co skłania kierowców do szybkiej jazdy. Natomiast aby zjechać w zjazd szerokości 3 m trzeba całkowicie wyhamować i "wcelować" w zjazd. W obecnym czasie przy tak dużym natężeniu ruchu aby był on prowadzony płynnie, utrudnienie w postaci wąskiego zjazdu mocno spowolni płynność ruchu. Dlatego twierdzi, że zjazd o szerokości 7 metrów w pełni zapewniłby obsługę działek [...] oraz [...]. Strona podkreśliła także, że jej ojciec S. W. uprawia ponad 7,5 ha, ma gospodarstwo naprzeciwko jej działki (nr [...]), korzysta ze wspólnego zjazdu. Przy przejeździe kombajnem z jednej strony na drugą o szerokości zjazdu 3 metry jest to wprost niemożliwe do zrealizowania. Skarżąca podniosła również, że nie miała wpływu na ostateczną szerokość zjazdu, wykonanego przez firmę [...] z [...], która przy realizacji budowy kanalizacji wstawiła przepust drogowy i utwardziła zjazd wspólny dla działek [...] i [...] o szerokości 8 m. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie. Wskazać również należy, iż charakter przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Zauważyć również należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu jak każde inne, jednakże sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego, poprzez jego poszerzenie, w realiach niniejszej sprawy nie było dopuszczalne. Zgodnie z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd indywidualny powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1 : 1, jeżeli jest to zjazd z ulicy, 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%. Jak ustalił organ, szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] w rejonie zjazdu indywidualnego wspólnego do działek nr [...] i [...], wynosi 7 m, zaś przedmiotowy zjazd posiada faktyczną szerokość 8,0 m. Słusznie zatem uznał zarządca drogi, że nie może uwzględnić wniosku strony o poszerzenie zjazdu, z takim właśnie wnioskiem wystąpiła A. H., bowiem jego szerokość jest w chwili obecnej większa niż szerokość jezdni w tym miejscu, co jest niezgodne z § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia. Podkreślić należy, co już wyżej zaznaczono, że w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto, zauważyć trzeba, że na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi orzeka albo w sprawie zgody na lokalizację zjazdu, co ma zastosowanie do zjazdów dopiero projektowanych, albo w sprawie zgody na przebudowę zjazdu, co może dotyczyć zjazdów już legalnie istniejących. Zasadnie wskazał organ, że faktyczna szerokość zjazdu powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami oraz rejestrem prowadzonym przez zarządcę drogi (Bank Danych Drogowych). Z prowadzonego przez zarządcę rejestru wynika, że przedmiotowy zjazd jest zjazdem legalnym, którego szerokość zgodnie z ewidencją wynosi 3,0 m. Z powyższego należy wywieść, że organ mógłby udzielić zgody na przebudowę zjazdu, gdyby faktycznie jego szerokość wynosiła 3,0 m. i z wnioskiem o jego przebudowę poprzez poszerzenie wystąpiła strona. Organ nie może wyrazić zgody na przebudowę zjazdu, poprzez jego poszerzenie, jeżeli zjazd ten już istnieje. Niewątpliwie okoliczności podnoszone przez skarżącą dotyczące bezpieczeństwa są ważkie, jednakże organ działa w granicach i na podstawie prawa. Kwestie te mogłyby przemawiać za udzieleniem zgody na przebudowę zjazdu, gdyby, jak wyżej wskazano, postępowanie przed zarządcą drogi toczyło się w sprawie legalnie istniejącego zjazdu. Na marginesie dodać należy, co wynika z akt administracyjnych sprawy, że to wskutek wybudowaniu ogrodzenia betonowego na działce [...] w odległości ok. 1,0 m od granicy działek stan uległ zmianie na niekorzyść działki nr [...]. Budowa ogrodzenia spowodowała podział szerokości całkowitej zjazdu w proporcji 5:3 z czego 5,0 m dla działki nr [...], a 3,0 m dla działki nr [...], stąd też mogą wynikać utrudnienia w komunikacji działki nr [...]. Według natomiast oświadczenia skarżącej, złożonego na rozprawie obecnie proporcja wynosi 4:4. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ wykazał z jakich powodów odmówił wnioskodawcy zgody na przebudowę istniejącego zjazdu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.