VII SA/Wa 2206/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi A K i M K na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. UZASADNENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu zażalenia A. i M. K. na postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] czerwca 2019r., Nr [...] znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. i M. K. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] w związku z prowadzoną działalnością handlową w lokalu U-H2, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 maja 2019r. A. i M. K. zwrócili się do PINB o podjęcie czynności kontrolnych w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] z uwagi na prowadzenie działalności handlowej w lokalu usługowym U-H2. PINB, uznając, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] , z uwagi na prowadzenie działalności handlowej w lokalu usługowym U-H2. [...] WINB po rozpatrzeniu zażalenia uznał że postanowienie organu I stopnia jest prawidłowe. Powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, że gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W opinii [...] WINB A. i M. K. nie dysponują przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. z uwagi na prowadzenie działalności handlowej w lokalu usługowym U-H2. Zauważył, że wnioskodawcy są właścicielem lokalu nr [...] w budynku, usytuowanym przy ul. [...] w [...]. W budynku tym działa [...] , a wniosek z dnia 29 maja 2019 r, dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] , w tym prawidłowości użytkowania lokalu usługowego z uwagi na prowadzenie działalności handlowej w lokalu usługowym U-H2 w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W nawiązaniu do treści tego wniosku [...] WINB stwierdził, że w sprawach z zakresu Prawa budowlanego związanych ze stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w imieniu ogółu właścicieli lokali tego obiektu występuje z mocy prawa Wspólnota lub Spółdzielnia Mieszkaniowa, działająca przez Zarząd. Z tego powodu w postępowaniu przed organami administracji publicznej członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługują prawa strony, gdyż są oni reprezentowani przez statutowo właściwe organy spółdzielni. W ocenie organu celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Odnosząc się zarzutów zażalenia, że właściciel lokalu mieszkalnego w budynku wielolokalowym, który dotknięty jest skutkami użytkowania innego lokalu, zagrażającymi zdrowiu ludzi, ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania, w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, [...] WINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w takiej sytuacji poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne. Mają one na celu zweryfikowanie, czy wnioskodawcy w konkretnej sprawie przysługuje interes prawny, a zatem czy uciążliwość, na którą powołuje się skarżący w rzeczywistości istnieje i czy może oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jego własność. Analizując tę kwestię [...] WINB uznał, że skarżący nie posiadają własnego, indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], w tym prawidłowości użytkowania lokalu usługowego z uwagi na prowadzenie działalności handlowej w lokalu usługowym U-H2. Prowadzenie działalności handlowej w lokalu usługowym U- H2 nie powoduje bowiem uciążliwości dla nieruchomości A. i M. K, których konsekwencje mogłyby być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. W ocenie organu podnoszona w zażaleniu kwestia immisji w postaci m.in. emisji hałasu i wibracji nie może stanowić źródła interesu prawnego, a może być przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym rozstrzyganych przed sądem powszechnym. Dodatkowo zauważył, że zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji obiektu należy do zarządcy lub właściciela części wspólnych budynku, nie zaś właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Powyższe postanowienie [...] WINB zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. i M. K., którzy zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. i wnieśli o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący powołali się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r. II OSK 305/15, wskazując, że o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawna, a interes prawny właścicieli lokalu, który dotknięty jest skutkami związanymi z użytkowaniem obiektu budowlanego, w sposób zagrażający m.in. zdrowiu, wynika z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyli, że NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym wykładnia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wyłączająca interes prawny właściciela lokalu, który dotknięty jest skutkami związanymi z użytkowaniem obiektu budowlanego w sposób zagrażający zdrowiu, jest wykładnią błędną i nie uwzględnia systemu regulacji prawnej przyjętej w tej ustawie, w tym art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2. Podkreślono, że jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa ma interes prawny, to nie pozbawia to właściciela lokali interesu prawnego w nałożeniu na Spółdzielnię obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżący wskazali także na wcześniejszą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r. II OPS 2/15, zgodnie z którą jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni i na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013r. poz. 1222 ze zm.) posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), posiada interes prawny w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zaś przyznanie interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej nie pozbawia interesu prawnego właścicieli lokali mieszkalnych. Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie powołali się wprost na art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a Prawa budowlanego w zw. z § 323 ust. 1 § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t. j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.). Nie zgodzili się z argumentacją organu, że nie przysługuje im interes prawny albowiem prowadzenie działalności handlowej w lokalu użytkowym nie wywołuje żadnych uciążliwości dla lokalu skarżących. Wskazali bowiem, że organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń czy uciążliwość, na którą powołuje się skarżący w rzeczywistości istnieje i czy może oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jego własność. Zwrócili uwagę, że nie zostało ustalone do tej pory, czy lokal mieszkalny wnioskodawców znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy również podkreślić, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 kpa. Za utrwalone należy uznać stanowisko, że wniosek osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 kpa, który zastąpiony został właśnie art. 61a § 1 kpa. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.". W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kpa, lub też – odwrotnie – braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 kpa jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pogląd, zgodnie z którym przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane daje podstawy materialnoprawne do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek, których stwierdzone zagrożenia dotyczą, a które podlegają szczególnej ochronie, zgodnie z art. 5 tej ustawy. Nie można zatem podzielić stanowiska, że właściciel lokalu mieszkalnego, którego dotyczą zagrożenia nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie. Takie stanowisko zostało przedstawione w wyroku NSA o sygn. II OSK 305/15 - które Sąd w niniejszej sprawie całkowicie aprobuje - oraz zaakceptowane w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2155/17. Zarówno w orzecznictwie tym, jak i literaturze przedmiotu podkreśla się, że wprawdzie adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 66 pr. bud. jest co zasady właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a nie osoba trzecia, składająca zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, jednakże nie można wykluczyć takich sytuacji, w których o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 Prawa budowalnego wystąpi podmiot posiadający interes prawny. Chociażby niewłaściwe użytkowanie obiektu budowlanego może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej w przydatku istnienia zabudowy bliźniaczej czy pierzejowej. Ponadto interesem prawnym mogą legitymować się osoby zamieszkujące w budynku wielomieszkaniowym, w którym doszło do ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący są właścicielami lokalu położonego nad lokalem użytkowym, do którego działalności mają zastrzeżenia, wskazując na konkretne przepisy techniczno-budowlane, które w ich ocenie zostały naruszone. W lokalu użytkowym jest prowadzony supermarket [...] . Skarżący wnosili o wszczęcie postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Pr budowlanego albowiem ich zdaniem budynek jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Zdaniem skarżących z lokalu użytkowego do ich lokalu przenikają hałasy oraz wibracje, zaś budynek nie jest konstrukcyjnie przystosowany do prowadzonej w nim działalności. Jednocześnie, jako właściciele lokalu położonego bezpośrednio nad lokalem użytkowym w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, podnoszą, że sposób użytkowania budynku (lokalu użytkowego) ma negatywny wpływ na ich zdrowie. Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, że z jednej strony skarżący powołują się wprost na konkretne regulacje prawne, z których wywodzą swój interes prawny, a z drugiej strony ich sytuacja faktyczna i prawna różni się od sytuacji, w jakiej znajdują się pozostali członkowie Spółdzielni zamieszkujący dany budynek. Zgodzić się w tym miejscu należy z twierdzeniem organu, że ustalenie ewentualnego interesu prawnego po stronie właścicieli lokalu mieszkalnego, odrębnego od interesu samej spółdzielni, wymaga weryfikacji w drodze odpowiednich ustaleń faktycznych, jednakże organ nie postąpił w niniejszej sprawie w sposób konsekwentny. Po pierwsze bowiem pominął okoliczność, że lokal skarżących znajduje się bezpośrednio nad lokalem usługowym, a po drugie nie przeprowadził odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w zakresie pozostawania tego lokalu mieszkalnego w obszarze oddziaływania lokalu usługowego i uciążliwości związanych z prowadzoną w nim działalnością handlową, w tym normami hałasu wynikającymi wprost z powołanych przez skarżących norm techniczno-budowlanych. Jednocześnie trudno oczekiwać od organu (mając na uwadze również powołane wyżej orzecznictwo), aby prowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w sytuacji, gdy odmawia jego wszczęcia. Dlatego w ocenie Sądu, w tym konkretnym przypadku, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest wadliwe. Po pierwsze bowiem skarżący powołali się na konkretne normy Prawa budowlanego, z którego wywodzą swój interes prawny. Po drugie należący do nich lokal mieszkalny sąsiaduje bezpośrednio z lokalem, który w ich ocenie jest użytkowany w sposób niezgodny z prawem i powodujący określone uciążliwości (w przeciwieństwie do pozostałych mieszkańców oraz samej Spółdzielni, którzy mogą nie być zainteresowani weryfikacją prawidłowości użytkowania lokalu usługowego). Po trzecie wreszcie sytuacja prawna skarżących w kontekście ich legitymacji prawnej nie jest oczywista a organ zobowiązany jest do dokonania określonych ustaleń w tym zakresie. Z podanych wyżej powodów PINB zobowiązany będzie wszcząć postępowanie w sprawie ewentualnych uciążliwości wywoływanych przez użytkowanie lokalu usługowego na wniosek skarżących, ustalić czy należący do nich lokal znajduje się w obszarze oddziaływania tych uciążliwości (biorąc pod uwagę m. in. normy hałasowe), a następnie wyjaśnić, czy sposób użytkowania tego lokalu zagraża zdrowiu lokatorów, w tym przypadku skarżących. W zależności od poczynionych ustaleń organ uprawniony będzie do bądź to wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. (w przypadku negatywnej weryfikacji obszaru oddziaływania ewentualnych uciążliwości), bądź to decyzji merytorycznej rozstrzygającej o ewentualnych obowiązkach wynikających z konieczności doprowadzenia sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.