VII SA/Wa 221/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. N. i Spółdzielni W. "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala VII SA/Wa 221/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] , nakazującej Spółdzielni W. "[...]" przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowania przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego [...] w budynku przy Al. [...] w W. bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że , podmiot na którego został nałożony obowiązek przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, Spółdzielnia W. "[...]" jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul.[...], na której usytuowany jest 9-kondygnacyjny budynek. W budynku tym istnieją m.in. dwa lokale użytkowe z bezpośrednim wejściem od strony Al.[...] , które zostały wynajęte Ł. K., M. N. oraz T. W., tworzącym razem spółkę cywilną i prowadzącym w tych lokalach działalność muzyczna - nocny klub muzyczny [...] przez Spółdzielnię W. "[...] ". Organ odwoławczy stwierdził, że w lokalach tych przeprowadzono roboty adaptacyjne, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego (kawiarni) na nocny klub muzyczny a robót budowlanych dokonali najemcy lokalu. Niemniej jednak organ zauważył, że adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu wskazując przy tym na wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 379/09, Legalis. Organ wskazał, że adresatem obowiązków nie może być najemca lokalu, gdyż to nie na nim ciąży konieczność utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, o której mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Organ wskazał ponadto, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny przysługujący VII SA/Wa 221/11 najemcy lokalu do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Odwołujący posiada jedynie interes faktyczny związany z działalnością gospodarczą, jaką prowadzi w przedmiotowym lokalu. Nie posiada natomiast interesu prawnego umożliwiającego mu skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji w ramach nadzoru budowlanego Wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania skutkuje zatem wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu, co w konsekwencji wiąże się z ostatecznością decyzji podjętej w I instancji. Skargę do Sądu wnieśli M. N. i Spółdzielnia W. [...] reprezentowani przez radcę prawnego T. G. W skardze zarzucono naruszenie : 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i przyjęcie, że M. N. nie jest stroną postępowania, 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie stronie odwołania się od decyzji organu wydanej w I instancji, a zatem naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane Uniemożliwiono stronie tym samym zarzucenie organowi administracyjnemu: błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie sanitariatów oraz wymianie witryn szklanych doszło do adaptacji samowolnie zmienionego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przy Al. [...] w W; niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie poprzez niewykazania na czym polegało podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska oraz nieustalenie daty wykonania poszczególnych robót budowlanych oraz podmiotu, który przedmiotowe roboty wykonał oraz (naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a.); błędne zastosowanie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. Z 2006r. Nr 156. poz. 1118 / późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w stanie faktycznym objętym przedmiotowym postępowaniem, podczas gdy przepis ten może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania i to takiego, które VII SA/Wa 221/11 zostało dokonane po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. nr 93, poz. 888 z póżn. zm.); Zdaniem pełnomocnika stron, umorzenie postępowania odwoławczego uniemożliwiło najemcy lokalu M. N. wskazanie naruszeń, jakich dopuścił się organ I instancji oraz wykazanie, że de facto nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu przy Al. [...] w W. bowiem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, jakoby w przedmiotowym lokalu w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem stron skarżących przyjęcie, że wykonanie robót, o jakich mowa w uzasadnieniu zaskarżonych orzeczeń, stanowi adaptację zmienionego sposobu użytkowania jest całkowicie arbitralne i nie znajduje odbicia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zdaniem pełnomocnika M. N. s.c."[...] " , której udziałowcem jest M. N., prowadzi działalność stanowiącą kontynuację tej jaką w oparciu o decyzję udzielającą na zmianie sposobu użytkowania podjął poprzedni najemca. Muzyka w przedmiotowym lokalu odtwarzana była także przez poprzedniego najemcę, jak również odbywały się tam imprezy taneczne. Fakt, że aktualnie klub prowadzony w przedmiotowym lokalu skierowany jest do klientów młodych, a w lokalu odtwarzana jest muzyka popularna wśród tego typu odbiorców, nie oznacza przecież, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wnosił również uczestniczący w sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. oraz uczestnik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 §1 pkt . 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.dalej: P.p.s.a ) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VII SA/Wa 221/11 Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138§ 1 pkt. 3 K.p.a., na mocy którego, organ może umorzyć postępowanie odwoławcze gdy dojdzie do przekonania, że odwołanie odwoławcze pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania Na wstępie należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego I instancji prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego "[...] ", usytuowanego w budynku biurowym przy Al. [...] w W. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2008r. Sygn akt VII SA/Wa 1228/07 w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu gastronomicznego do stanu pierwotnego skierowanego do wspólników spółki cywilnej "[...]". Sąd w/w wyrokiem uchylił zaskarżoną wcześniejszą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że organy winien rozważyć, czy postępowanie w niniejszej sprawie nie powinno toczyć się w trybie, o którym mowa w art. 71 a Prawa budowlanego jako ,że w przedmiotowym lokalu - wynajmowanym przez skarżącą od listopada 2003r. - prowadzony jest klub muzyczny (dyskoteka) a w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta W. zezwalająca poprzedniemu najemcy na zmianę sposobu użytkowania tylko jednego lokalu położonego na parterze budynku i to na lokal gastronomiczny - kawiarnię, W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro zatem prace budowlane wykonane zostały jako adaptacja zmienionego samowolnie sposobu użytkowania części obiektu, to organy winny przed wszystkim przeprowadzić postępowanie w trybie art. 71 a Prawa budowlanego. Podstawowe kwestie wymagające w tej sprawie wyjaśnienia jest zatem ustalenie czy w sprawie dokonano zmiany przeznaczenia lokalu oraz czy w takiej sprawie najemca lokalu może posiadać przymiot strony. Zgodnie z przepisem art. 71 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się, w szczególności , podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Definicja "zmiany sposobu użytkowania obiektu" zawarta w art. 71 ust. 1 p.bud. nie jest definicją wyczerpującą, a więc ze zmianą sposobu użytkowania będziemy mieli do czynienia także w innych, niewymienionych w tym przepisie sytuacjach. Jak VII SA/Wa 221/11 zauważają niektórzy, "zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (np. kawiarnia nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny ) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy [B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307]. Definicja "zmiany sposobu użytkowania obiektu", poza drobnymi zmianami redakcyjnymi, nie uległa zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na to, że przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39 oraz z dnia 26 marca 1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771). Biorąc powyższe pod uwagę .zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ I instancji, kierując się wskazaniami Sądu w wyroku z dnia 11 lutego 2008r. Sygn akt VII SA/Wa 1228/07 .prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania winno być wszczęte i zakończone decyzją administracyjną nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, bowiem lokal ten o dotychczasowej funkcji jako lokal gastronomiczny - kawiarnia przebudowany i jest użytkowany jako klub muzyczny "[...]".Prace adaptacyjne polegające na rozebraniu ścianek działowych na istniejącej antresoli i zmianie jej wymiarów, dobudowaniu lekkiej antresoli o konstrukcji drewnianej ze słupkami z rur stalowych, rozebraniu schodów z poziomu parteru na antresolę oraz połączenie pomieszczeń przebudowa sanitariatów oraz wykonanie izolacji dźwiękochłonną ścian potwierdzają dokonaną zmianę. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że lokal użytkowy usytuowany w parterze budynku przy Al. [...] w W., o dotychczasowej funkcji jako lokal gastronomiczny - kawiarnia przebudowano dla potrzeb klubu muzycznego "[...]" a wszystkie roboty wykonano w ramach adaptacji zmienionego sposobu użytkowania bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego stosownego zezwolenia i zgodnie z wykładnią art. 71 a. Z akt sprawy wynika, że obecny najemca lokalu - Spółka "[...]" s.c. wynajmuje przedmiotowy lokal na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 1 września 2004r., pomiędzy Spółdzielnią W. "[...] " na czas VII SA/Wa 221/11 określony do 31 sierpnia 2009r. Obecnie umowa najmu zawarta w 2004r., pomiędzy SW-H "[...] " została przedłużona od dnia 1 września 2009r., na czas nieokreślony. Z zapisu § 2 tejże umowy wynika, że przedmiotem najmu są dwa lokale użytkowe łącznej powierzchni 264 m2 (rozmieszczonej na parterze, w piwnicy i na antresoli) do użytkowania z przeznaczeniem na cele prowadzenia klubu muzycznego z bezpośrednim wejściem od strony AL [...] . Po dacie przejęcia lokalu przez obecnego najemcę przeprowadzeniu robót adaptacyjnych prowadzona jest w nim działalność gastronomiczno- muzyczno-rozrywkowa - nocny klub "[...]". Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotem postępowania jest zmiana przeznaczenia lokalu w budynku przy Al. [....] w W. zakończonego decyzja organu I instancji nakładająca określone obowiązki. Reasumując, zdaniem Sądu, podjęcie w w/w lokalu działalności o charakterze muzyczno-rozrywkowym z utworzeniem sali dyskotekowej, prowadzonej w godzinach nocnych z głośną muzyką, bezsprzecznie zmienia warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Należy podzielić stanowisko pierwszej instancji, że w takim stanie faktycznym sprawy niewątpliwie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiekt w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji oczywistym było, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie współnajemcy lokalu użytkowego od decyzji nakładającej obowiązek przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu na właściciela lokalu czyli Spółdzielnia W. "[...] " winien ocenić na który z podmiotów winne być nałożone obowiązki zmierzające do usunięcia naruszenia prawa czy na właściciela lokalu czy może na najemcę oraz czy najemca lokalu w przypadku nałożenia obowiązku na właściciela powinien być stroną postępowania inaczej mówiąc czy najemca legitymuje się w takiej sprawie interesem prawnym. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy trafnie przyjął, iż strona skarżąca nie posiada przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Pojęcie strony bowiem jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem VII SA/Wa 221/11 zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984r. I SA 1748/83). Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z kolei organ odwoławczy prawidłowo ocenił interes prawny spółki cywilnej jako najemcy lokalu uznając, że nie legitymuje się ona przymiotem strony a co zatem idzie również odwołujący się M. N. będący jedynym ze wspólników spółki cywilnej. Wbrew twierdzeniom skarżących organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że obowiązek ten należało nałożyć na właściciela (ewentualnie zarządcę) budynku, w którym znajdował się lokal. Nie stoi na przeszkodzie takiemu ustaleniu fakt zmiany treści przepisu art. 71 Prawa budowlanego, która weszła w życie 31 maja 2004r. Należy bowiem mieć na względzie, że przepisy art. 71 a (dotyczące zmiany sposobu użytkowania) zostały umieszczone w Rozdziale 6 Prawa budowlanego. Art. 61 tego przepisu wskazuje podmioty, które zobowiązane są utrzymywać obiekty budowlane w sposób określony w tym rozdziale i jest nim właściciel i zarządca. A zatem - jak słusznie wskazał organ odwoławczy adresatem decyzji przewidzianej w Rozdziale 6 w tym m.in. obowiązków wymienionych w art. 71 i 71 a mogą być jedynie te dwa podmioty. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. M.in. w komentarzu Prawo budowlane. Komentarz , (C.H Beck Warszawa 2003, str. 324) autor wskazuje, że obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa może spoczywać - w zależności od charakteru wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych podmiotach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujący dany stosunek prawny. Nie może także ujść uwadze, że w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie przedmiotowych obowiązków na Spółdzielnię W. a nie na spółkę cywilną jest tym więcej uzasadnione, że tej ostatniej nie przysługuje w chwili obecnej VII SA/Wa 221/11 żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości poza umową najmu, nie posiadała ona również żadnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Odnosząc się zaś do argumentacji, że decyzja organu I instancji została skierowana do M. N. stwierdzić należy, że doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznie nadanie podmiotowi uprawnień strony. Skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest właśnie jednym z przypadków uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego a więc wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.