VII SA/Wa 221/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi Związku [...] [...] [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r.: [...] Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61 a § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwaną dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Związku [...][...][...] (dalej "Z[...][...][...]") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2012 r., odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do przewoźnika kolejowego – spółki P. [...] S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej "P. [...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2012 r. Z[...][...][...] wystąpił do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, zwanego dalej Prezesem UTK, z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do przewoźnika kolejowego – spółki P. [...]. Związek zarzucił P. [...] naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez wykonywanie w okresie co najmniej od dnia 20 września 2004 r. czynności zarządcy infrastruktury kolejowej w rozumieniu cytowanej ustawy z naruszeniem przepisów prawa, tj. bez wymaganych prawem dokumentów uprawniających do zarządzania infrastrukturą kolejową, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym. W uzasadnieniu wniosku, Z[...][...][...] podniósł, iż w jego ocenie przewoźnik kolejowy P. [...] zarządza infrastrukturą kolejową, wbrew zakazowi łączenia funkcji przewoźnika kolejowego i zarządcy infrastruktury kolejowej, wyrażonemu w art. 5 ust. 3 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, gdyż nie posiada autoryzacji bezpieczeństwa. Stanowi to naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym i daje podstawę do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej. Dalej Z[...][...][...] uzasadniając swoją legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wskazał na cel struktury, którym jest "wspieranie działań mających na celu rozszerzenie dostępu do infrastruktury kolejowej" (§ 5 pkt 12 statutu), co stanowi także uzasadnienie dla istnienia interesu społecznego. Wnioskodawca nadto wskazał, że cel statutowy Związku, jakim jest "wspieranie działań mających na celu rozszerzenie dostępu do infrastruktury kolejowej" dotyczy także obszaru bezpieczeństwa transportu kolejowego, bowiem w zakresie tego celu Związek jest uprawniony do podejmowania działań "mających na celu zapewnienie, aby działalność zarządcy, obejmująca budowę infrastruktury, jej utrzymanie, modernizację i rozwój, jak również udostępnianie przewoźnikom, była prowadzona przez podmiot spełniający wymagania niezbędne do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej". Oceniając złożony wniosek o wszczęcie postępowania Prezes UTK uznał, że nie jest on uzasadniony celami statutowymi Związku. § 5 pkt 12 statutu określa, iż celem Związku jest "wspieranie działań mających na celu rozszerzenie dostępu do infrastruktury kolejowej". Cel ten, jak i pozostałe wymienione w Statucie cele nie dotyczą bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Uzasadniając podstawę prawna rozstrzygnięcia Prezes UTK wskazał także, iż Związek [...][...][...] nie jest podmiotem posiadającym interes prawny w przedmiocie posiadania bądź nieposiadania przez P. [...] dokumentów uprawniających do zarządzania infrastrukturą kolejową. Ewentualne wykonywanie przez P. [...] funkcji zarządcy infrastruktury kolejowej bez posiadania ww. dokumentów nie stanowi interesu prawnego Związku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa UTK z dnia [...] listopada 2012 r. wniósł Z[...][...][...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania: a. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.w związku z art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a polegające na przyjęciu, iż Z[...][...][...] nie jest uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przeciwko P. [...] o nałożenia kar pieniężnej w związku z wykonywaniem funkcji zarządcy infrastruktury kolejowej bez autoryzacji bezpieczeństwa w sytuacji, gdy cele statutowe Z[...][...][...] obejmują także działania na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa transportu kolejowego mimo braku słowa "bezpieczeństwo" w Statucie Z[...][...][...]; b. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej wniosku złożonego o wszczęcie postępowania, który został oparty nie tylko na art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy ale także art. 5 ust. 3 nakazujący rozdzielenie funkcji zarządcy infrastruktury kolejowej oraz przewoźnika kolejowego oraz art. 13 ustawy dotyczący regulacji rynku kolejowego; 2. naruszenie art. 18 ust 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że powołany przepis jest przepisem o charakterze związanym wyłącznie z obszarem bezpieczeństwa transportu kolejowego i nie ma związku z regulacją transportu kolejowego, co doprowadziło Prezesa UTK do błędnej konkluzji, że w postępowaniu przeciwko P. [...], którego wszczęcia żąda Z[...][...][...], nie mogą być realizowane cele Z[...][...][...] z zakresu liberalizacji rynku przewozów kolejowych oraz zapewnienie uczciwej konkurencji i niedyskryminacji przewoźników na tym rynku. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 Statutu "Podstawowym zadaniem Związku jest ochrona praw i reprezentowanie interesów niezależnych przewoźników kolejowych, a w szczególności ich interesów gospodarczych". Zakres spraw pozostających w obszarze zainteresowania i działań Z[...][...][...] jest zatem bardzo szeroki, gdyż ograniczają go jedynie interesy członków – przewoźników kolejowych. W ocenie Z[...][...][...] nie można skutecznie kwestionować twierdzenia, że w interesie jego członków leży zapewnienie bezpieczeństwa transportu kolejowego, wobec czego Z[...][...][...] jest umocowany do podejmowania wszelkich inicjatyw zmierzających do jego zapewnienia. Ograniczenie badania celów i zadań Z[...][...][...] jedynie do literalnej wykładni Statutu, zamykającej się w sprawdzeniu występowania w nim słownictwa zbieżnego z tym występującym w przepisie stanowiącym podstawę działania Prezesa UTK jest rażąco niezgodne przede wszystkim z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Tymczasem cel statutowy Z[...][...][...] w postaci podejmowania działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa w transporcie kolejowym wynika również z innych, niż omawiane powyżej, postanowień Statutu. Z[...][...][...] podkreślił, że powołany w uzasadnieniu wniosku o wszczęcie postępowania, art. 5 ust. 3 ustawy zgodnie z którym "Zarządca nie jest uprawniony do wykonywania przewozów kolejowych, z wyjątkiem wykonywania przewozów technologicznych dla własnych potrzeb", ma na celu przeciwdziałanie właśnie takim praktykom rynkowym, jakie stosuje P. [...] względem podmiotów konkurencyjnych. Celem tego przepisu jest zapewnienie uczciwej konkurencji i niedyskryminowanie przewoźników, jak również równego dostępu do infrastruktury kolejowej będącej w posiadaniu podmiotu nieprowadzącego działalności konkurencyjnej w stosunku do przewoźników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postępowania uzasadnione jest celami statutowymi organizacji tj. przedmiotem tej działalności, po drugie za wszyciem przemawia interes społeczny. Na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona pierwsza z ww. przesłanek, gdyż nie istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego którego wszczęcia żąda skarżący, statutowym celem i zakresem działania Z[...][...][...]. Związek domaga się bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego "(...) w przedmiocie niedysponowania przez P. [...] S.A. dokumentacją uprawniającą do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową określoną w art., 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym". Podstawowe cele i zadania Z[...][...][...] określone zostały w § 4 i 5 Statutu. Zadania Związku określone w § 5 to: 1. reprezentowanie interesów gospodarczych i społecznych zrzeszonych w Związku pracodawców; 2. oddziaływanie na kształtowanie ustawodawstwa gospodarczego i socjalnego dotyczącego interesów zrzeszonych w Związku pracodawców; 3. wymiana doświadczeń i prezentacja możliwości rozwoju przedsiębiorstw zrzeszonych w Związku; 4. oddziaływanie na kształtowanie polityki społecznej i ekonomicznej organów władzy publicznej w zakresie interesów zrzeszonych w Związku pracodawców; 5. występowanie do organów administracji rządowej i samorządowej z wnioskami oraz opiniami w zakresie tworzenia aktów prawnych dotyczących interesów zrzeszonych w Związku pracodawców; 6. kooperacja z innymi organizacjami pracodawców i przedsiębiorców; 7. organizowanie szkoleń pracodawców; 8. poszukiwanie rozwiązań dla problemów organizacyjnych i technicznych zrzeszonych w Związku pracodawców; 9. prowadzenie doradztwa ekonomicznego i wykonywanie ekspertyz na rzecz pracodawców i organizacji pracodawców; 10. wspieranie działań mających na celu liberalizację rynku kolejowego; 11. wspieranie działań mających na celu zwalczanie nieuczciwej konkurencji, dyskryminacji i wszelkich monopoli na rynku przewozów kolejowych, na którym funkcjonują zrzeszeni w Związku pracodawcy; 12. wspieranie działań mających na celu rozszerzenie dostępu do infrastruktury kolejowej. Cele statutowe Związku sformułowane są ogólnie. Organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Innymi słowy między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, ze cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 125/05 – ONSA/WSA 2006 r. nr 6, poz. 154). Drugą przesłanką uzasadniającą realizację uprawnień organizacji społecznej na podstawie przepisy art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wzgląd na ochronę interesu społecznego. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. Odnosząc się do powyższych przesłanek należy za niewadliwe uznać stanowisko organu co do braku wykazania, że żądanie wszczęcia postępowania wobec P. [...] w przedmiocie naruszenia przepisów art. 18 ust 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym i w konsekwencji nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej jest uzasadnione celami statutowymi Z[...][...][...]. Brak jednej z przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. dawało podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, ze podstawę prawną rozstrzygnięcia żądania wszczęcia przez organizacje społeczna postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby stanowić powinien art. 31 k.p.a., a nie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż dany podmiot występuje o wszczęcie postępowania podnosząc, że przemawia za tym interes społeczny. Dlatego też rozważania organu dotyczące pojęcia strony i jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) nie znajdują w niniejszym postępowaniu uzasadnienia. Powyżej wskazana wadliwość skażonego postanowienia pozostaje jednak, w ocenie Sądu, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem organ prawidłowo ocenił brak przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., co w pełni uzasadniało podjęte rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz 1270) orzekł, jak w sentencji.