VII SA/Wa 2210/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r.działając na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U z 1974r. nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.) udzielił T. Z. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – gospodarczego dobudowanego do budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr Ew. [...] przy ul. L. w D. Gm. L. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił ustalenia faktyczne i tok postępowania: Organ wskazał, że podczas czynności kontrolnych w dniu [...] grudnia 2007r. stwierdzono, że część mieszkalna i gospodarcza zostały zrealizowane w tym samym czasie i są ze sobą konstrukcyjnie powiązane. Rozbudowa istniejącego budynku inwentarskiego o te części miała miejsce w 1977 – 1978r. i została zrealizowana bez pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że część mieszkalna i gospodarcza dobudowane do budynku inwentarskiego w całości rozbudowy były zgodne z obowiązującym miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego gminy L. zatwierdzonego zarządzeniem [...] z dnia [...] grudnia 1974r. Naczelnika Powiatu N. w związku z czym nie zachodzą przesłanki z art. 7 pkt 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Inwestor T. Z. dostarczył inwentaryzację architektoniczno – budowlaną wraz z oceną techniczną. Obiekt w obecnej postaci nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie narusza warunków technicznych oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, wobec czego brak jest podstaw do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 37 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane. Organ zaznaczył, że powyższy budynek zrealizowany został przed [...] stycznia 1995r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Budynek naruszał określone w powyższym zarządzeniu warunki techniczne, jednak w zakresie umożliwiającym legalizację. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. organ nakazał T. Z. zamurowanie otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej części mieszkalnej i gospodarczej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony postępowania administracyjnego (spadkobiercy po A. T.). Decyzją Nr. [...] z dnia [...] lutego 2010r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazano zamurowanie otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej części mieszkalnej i gospodarczej, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, cegłą pełną bądź luksferami, celem doprowadzenia części mieszkalnej i gospodarczej dobudowanych do budynku inwentarskiego, do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. [...] Wojewódzki .Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].02.2010r. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., udzielono, pozwolenia na użytkowanie. budynku. W wyniku odwołania M. T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] dnia [...] lutego 2013r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego .rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na konieczność dostarczenia decyzji stronie. Rozpatrując odwołanie ponownie organ stwierdził, iż w dniu [...]. września 2012r. T. Z. zgłosił wykonanie robót nałożonych decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. oraz w dniu [...] października 2012r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Oględziny przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2012r. potwierdziły fakt wykonania obowiązków wynikających z decyzji nakazowej organu. Po rozpatrzeniu odwołania M. T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że inwestor wykonał obowiązek wynikający z decyzji organu powiatowego nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. polegający na zamurowaniu otworów okiennych znajdujących się ścianie wschodniej części mieszkalnej i gospodarczej luksferami na działce o nr Ew. [...] położonej przy ul. L. w D. gm. L. co potwierdzają zapisy protokołu kontroli z dnia [...] października 2012r. i załączona dokumentacja zdjęciowa. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. zapadła po wykluczeniu przez ten organ przesłanek z art. 37 tej ustawy, a organ odwoławczy podzielał, stanowisko organu powiatowego o braku przesłanek do nałożenia obowiązku rozbiórki rozbudowy. Organ odwoławczy wziął pod uwagę, że zgodnie z Uproszczonym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonym Zarządzeniem [...] z dnia [...] grudnia 1974r. działka o nr ew. [...] położona przy ul. L. w D. przeznaczona była jako teren zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Późniejszy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1985r. określił przeznaczenie działki o nr ew. [...] jako przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną i zabudowę jednorodzinną na działkach ograniczonych. W obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003r. Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 1993r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niską z otwartymi terenami zieleni. Aktualnie brak jest dla omawianej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle tych ustaleń organ stwierdził, że dobudowa części mieszkalnej i gospodarczej do budynku inwentarskiego nie koliduje z istniejącą na tym terenie zabudową. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że przy analizie zgodności budowy z ładem przestrzennym - w przypadku braku aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - należy oceniać inwestycję w świetle zasad planowania przestrzennego, które można wyprowadzić z założeń studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania dla danego terenu, charakterystyki zabudowań na terenach przyległych i przeznaczenia terenu w ostatnio obowiązującym planie. W świetle powyższego zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nie można mówić o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. W trakcie prowadzonego postępowania wyeliminowano także przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2, tj. zbadano czy dobudowany budynek mieszkalno-gospodarczy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków' zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia . Odnosząc się do zarzutów dotyczących niedysponowania przez T. Z. prawem do działki nr 1[...] przy ul. L. w D. organ odwoławczy zaznaczył, że Prawo budowlane z 1974r. nie uzależniało oddania obiektu do użytkowania od przedłożenia przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podniósł, że organ w sposób błędny zastosował przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. pod kątem ustalenia czy przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany został na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Skarżący wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy stosować stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli a nie z daty realizacji. W przypadku zaś nieobowiązywania dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego badanie zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji w zw. z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. winno odbywać się przez właściwy organ w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla danego terenu nie może być podstawą do korygowania przez organ ustaleń na gruncie niniejszej sprawy. Skarżący podniósł także, że zaskarżona decyzja legalizuje inwestycję zrealizowaną z rażącym naruszeniem prawa własności, bowiem T. Z. nie posiadał żadnego prawa upoważniającego do dysponowania działką nr ew. [...], bowiem od 1975r. prawo do tej działki mieli A. i B. T.. Ponadto skarżący wskazał, że organy pominęły argumentację skarżącego odnoszącą się do zasadności zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie wiążące pozostają poglądy wyrażone przez tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 6 października 2006r. w sprawie VII SA/Wa 853/06 i z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie VII SA/Wa 1376/10. Oznacza to, że przesądzone zostało, że do przedmiotowej samowoli zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. przy czym kontrolowana decyzja dotyczy ostatniego postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy tej ustawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. udzielająca T. Z. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – gospodarczego dobudowanego do budynku inwentarskiego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. L . D. Gm. L. Podstawą materialno – prawną w/w. decyzji o pozwoleniu do użytkowania jest przepis art. 42 Prawa budowlanego z 1974r.. Przepis ten przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wcześniej wydano nakaz przewidziany w art. 40 ustawy. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest więc następstwem wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych inną decyzją. Postępowanie legalizacyjne na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974r. ma bowiem jak wyżej wspomniano kilka etapów, zaś etapem końcowym jest wydanie na wniosek inwestora decyzji na podstawie art. 42 ustawy. Etapy poprzednie tj. ocena czy w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie rozbiórki (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy), a następnie nakazanie wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40 ustawy) były poddane kontroli Sądu w przywołanych wyżej sprawach VII SA/Wa 853/06 i VII SA/Wa 1376/10. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w w/w. orzeczeniach Sądu wiążą organ, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia, ale także Sąd orzekający w sprawie z mocy art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie VII SA/Wa 1376/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ nadzoru budowlanego będąc związany ocena prawną Sądu w sprawie VII SA/Wa 853/06 prawidłowo przeprowadził postępowanie z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 37 ustawy. Natomiast kontrolując decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd wypowiedział się w kwestii na kogo winny być nałożone obowiązki wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 40 w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, (...) do stanu zgodnego z przepisami. A zatem ustawodawca wskazał podmioty, na które można nałożyć obowiązki określone w tym przepisie, przy czym wybór podmiotu zobowiązanego należy do organu administracji i w tym zakresie decyzja ma charakter uznaniowy. Z przepisu tego nie wynika aby na któregoś z podmiotów ustawodawca nakazał nakładać obowiązki w pierwszej kolejności to jest przed innymi. W ocenie Sądu jest zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy czy T. Z. posiada prawo do dysponowania gruntem, na którym została zrealizowana inwestycja. Co więcej - przyjęcie, że w pierwszej kolejności należy nakładać obowiązek na właściciela lub zarządcę, który posiada tytuł prawny do nieruchomości oznaczałoby, w większości przypadków w praktyce, że to właściciel - nie będący inwestorem zostałby obciążony obowiązkiem wykonania robót rozbiórkowych. Skoro nakaz rozbiórki ma między innymi pełnić funkcje restrykcyjne to oczywistym jest, że powinien zostać nałożony na inwestora (sprawcę samowoli). Gdy natomiast rozbiórka zostaje wykluczona adresatem decyzji legalizacyjnych również pozostaje inwestor. Dodatkowo Sąd wskazał, że inwestor T. Z. jest osobą która w chwili obecnej faktycznie włada przedmiotową nieruchomością. Brak w aktach informacji ażeby w stosunku do niego został orzeczony nakaz eksmisji a tym bardziej aby był on egzekwowany. A zatem pozbawione podstaw prawnych są twierdzenia, że wykonanie nałożonych obowiązków przez inwestora nie posiadającego tytułu prawnego do nieruchomości może spowodować czyn niezgodny z prawem powodujący naruszenie prawa własności. Z cywilistycznego punktu widzenia nałożenie tych obowiązków na właścicieli gruntu i obiektu prowadzić mogłoby do naruszenia posiadania a przez to do naruszenia prawa. Reasumując w sprawie VII SA/Wa 1367/10 Sąd stwierdził, że nieuprawnione jest stanowisko organu co do tego, że okoliczności mniejszej sprawy wskazują na konieczność nałożenia obowiązków, o których mówią w art. 40 w pierwszej kolejności na właścicieli obiektu. Stanowisko Sądu wyrażone w wyżej cytowanym wyroku z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie VII SA/Wa 1367/10 przesądza kwestię, iż organ prowadzący postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie przesądza bowiem o prawie własności gruntu i nie ma wpływu bezpośredniego na ustalenie tych praw (wyrok NSA z 4 listopada 1991r. sygn. IV SA 927/91). Po uchyleniu przez sąd w spawie VII SA/Wa 1376/10 decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2010r. nakładającą na T. Z. obowiązek zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej w odległości mniejszej niż 4m od granic działki cegłą pełną bądź luksferami w celu doprowadzenia części mieszkalnej i gospodarczej dobudowanych do budynku inwentarskiego na działce nr ew. [...] przy ul. L. w D. Gm. L. do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na kontrolowanie przez Sąd decyzji nakładającej obowiązek z art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., która to decyzja może zapaść jedynie po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ustawy nakazujących rozbiórkę obiektu uznać należy, że Sąd w sprawie VII SA/Wa 1376/10 przesądził możliwość legalizacji obiektu, wykluczył zaś rozbiórkę. Z powyższych względów wobec wykonania przez inwestora nałożonych nakazów z art. 40 ustawy organ miał podstawę prawną do kontynuowania postępowania legalizacyjnego i wydania decyzji na podstawie art. 42 ustawy udzielającej T. Z. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – gospodarczego dobudowanego do budynku inwentarskiego. Z tych względów biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.