VII SA/Wa 2213/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. i H. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] na terenie działki nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli E i H małżonkowie F. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu podał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazali, że decyzja Starosty Powiatu w [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z badanej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, że decyzja Starosty Powiatu w [...] rażąco narusza art. 34 ust 3 prawa budowlanego oraz § 3 i § 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących braku możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę po faktycznym zrealizowaniu inwestycji organ nadzoru budowlanego twierdził, że wykonanie robót budowlanych wywołuje skutki faktyczne, a nie prawne. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku E i H F o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu ponownie wyjaśnił, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. zostały wydane zgodnie z art. 156 § 1 kpa i nie są obarczone żadną z wad stwierdzenia nieważności decyzji określonych w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących faktu, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., podnosi jedynie zarzuty proceduralne zauważył, że wykazane w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. wady prawne decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] października 2001 r. dotyczą rażącego naruszenia art. 33 i art. 34 ust 3 prawa budowlanego w związku z § 3 i § 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 35 ust 1 pkt 1c prawa budowlanego, wobec czego nie są to jedynie zarzuty proceduralne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E i H małżonkowie F działający przez pełnomocnika wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 156 ust 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 zdanie drugie kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez przeprowadzenia prawidłowego dla tej sprawy postępowania administracyjnego; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, związanego ze spornym budynkiem, z pominięciem słusznego interesu skarżących i poszanowania prawa przez nich nabytego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie – podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami. Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Aby więc wyeliminować decyzję z obrotu prawnego musi zaistnieć przesłanka nieważnościowa enumeratywnie wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Zarzut zaś rażącego naruszenia prawa /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/ musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. (zob. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa – dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Kontrolowana decyzja utrzymała w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu w [...]. Tak więc wada z art. 156 § 1 kpa powinna tkwić w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. utrzymującej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Wojewody [...]. Badaną decyzją Główny Inspektor nadzoru Budowlanego uznał za słuszne stanowisko Wojewody [...], który decyzją z [...] sierpnia 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu w [...] z [...] października 2001 r. udzielającej pozwolenia na roboty budowlane. Wojewoda [...] w uzasadnieniu rzeczywiście mówił o naruszeniu przepisów proceduralnych – art. 10 kpa i 61 § 4 kpa (co jest przesłanką wznowieniową), ale nie tylko, również prawa materialnego – art. 34 ust 6 prawa budowlanego i § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjątkowo starannie przeprowadził postępowanie - nie tylko prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], ale jako organ II instancji rozpoznał sprawę ponownie, w jej całokształcie, jak nakazują to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wyraźnie wskazał, że wydając decyzję z 12 października 2001 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku organ architektoniczno – budowlany dopuścił się rażącego naruszenia - art. 34 ust 3 i art. 35 ust 1 pkt 1c prawa budowlanego oraz § 3 i § 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – i na czym to rażące naruszenie prawa polega. Brak jest w skardze wskazania, jaki konkretny przepis prawa został naruszony rażąco. Niewątpliwie nie doszło do naruszenia art. 6, 7, i 8 kpa, gdyż organy orzekające w sprawie bardzo wnikliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. Chybiony jest również kolejny zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 156 § 2 kpa poprzez pominięcie w ocenie strony skarżącej faktu, że na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Powoływana przez stronę skarżącą uchwała Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93, że wykonanie prac budowlanych wywołuje nieodwracalne skutki prawne jest odosobniona i całkowicie odmienne jest orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r. z. 12, poz. 211) uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 46) uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-17/98 (ONSA z 1999 r. z. 1, poz. 13) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 1995 r. sygn. akt IV SA 747/94 (Wspólnota z 1997 r., Nr 7, str. 26) wynika, że nieodwracalność skutków prawnych wiązana była ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. W dalszym ciągu akceptowany jest pogląd, iż nieodwracalność skutków prawnych należy rozumieć jako brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. /zob. Chróścielewski, J.P. Tarno, "Postępowanie administracyjne", Zielona Góra 2001/. Nie można utożsamiać nieodwracalności skutków prawnych z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Realizacja inwestycji jest stanem faktycznym, a taki stan nie stanowi o stanie prawnym nieruchomości, a tym samym wykonanie prac budowlanych nie powoduje zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. /por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2144/97/. "Przy ocenie czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinno brać się pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa". /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 541/04, Lex nr 191986/. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę jako bezzasadną oddalił.