VII SA/Wa 2216/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 lipca 2024 r. znak: OSZ.Z-3.4351.121.2024.rm w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 22 lipca 2024 r. znak: znak: OSZ.Z-3.4351.121.2024.rm, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW zintegrowanej z magazynami energii o mocy do 80 MW zlokalizowanych na części działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gminą M. , w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. W dniu 11 lipca 2024 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ) wpłynął wniosek Burmistrza M. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW zintegrowanej z magazynami energii o mocy do 80 MW zlokalizowanych na części działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gminą M. . Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: inwestor, strona skarżąca). 2.2. Odmawiając uzgodnienia ww. inwestycji, organ przypomniał, że inwestycja nie może naruszać uregulowań określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej: u.d.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518; dalej: r.p.t.d.). 2.2.1. GDDKiA ustalił, że z obszarem objętym projektem decyzji graniczy m.in. pas drogowy drogi krajowej nr [...], która na przedmiotowym odcinku, zarządzeniem nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 kwietnia 2024 r., zaliczona została do dróg głównych oznaczonych symbolem G. Odcinek drogi krajowej nr [...] na obszarze graniczącym z objętym projektem decyzji, znajduje się poza terenem zabudowy. Organ podniósł, że zgodnie z pkt 3 ppkt 3.1 ww. projektu decyzji, lokalizacja inwestycji wg nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczonych na załączniku graficznym do decyzji, w tym od granicy działki drogi krajowej nr [...] w odległości 22,5 m i od krawędzi jezdni ok. 29 m. Zgodnie z załącznikiem graficznym załączonym do projektu decyzji i stanowiącym jego integralną część, została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 29 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Powyższe spełnia wymagania określone w art. 43 ust. 1 Ip. 3 u.d.p., który zawiera uregulowania dotyczące sytuowania nowych obiektów budowlanych o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej: p.b.). Zgodnie z pkt 6 ppkt 6.1 ww. projektu decyzji, inwestycja nie wymaga dostępu do drogi publicznej. 2.2.2. Organ wskazał, że analizowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, co oznacza, że realizacja inwestycji wiązać się będzie ze zwiększeniem natężenia ruchu drogowego. Natomiast w chwili obecnej, z uwagi na zagospodarowanie ww. terenu wyłącznie jako użytku rolnego ruch bezpośredni na tą drogę odbywa się wyłącznie w związku z prowadzeniem prac polowych na ww. działce, w określonych porach roku i jest znikomy. Natomiast zapisy projektu decyzji wskazują, że nie wymaga ona dostępu do drogi publicznej. 2.2.3. Jak ustalił organ poprzez ocenę stanu faktycznego w terenie i zapisy prowadzonej ewidencji zagospodarowania pasa drogowego w zakresie zjazdów, z drogi krajowej nr [...], na działkę nr [...] został zlokalizowany zjazd zwykły, który jednakże nie spełnia wymagań przewidzianych dla zjazdu zwykłego, a który służyć by miał do obsługi przedmiotowej inwestycji, tj.: nie posiada odpowiedniej nawierzchni, szerokości oraz łuków kołowych, umożliwiających przejazd pojazdu miarodajnego, z zachowaniem bezpiecznej odległości między wymijającymi się pojazdami. Z uwagi na powyższe, mając na uwadze wymagania dla zjazdów zwykłych, które m.in. winny mieć odpowiednią nawierzchnię oraz łuki kołowe, umożliwiające przejazd pojazdu miarodajnego, z zachowaniem bezpiecznej odległości między wymijającymi się pojazdami, należy w odrębnym postępowaniu administracyjnym zweryfikować jakie parametry winien on uzyskać, tak, aby zjazd zapewniał bezpieczne warunki ruchu, w tym związane z wjazdami oraz wyjazdami na jezdnię drogi krajowej, zarówno na etapie budowy (dowóz materiałów i sprzętu oraz dojazd pracowników), jak i eksploatacji inwestycji (obsługa techniczna farmy itp.). W sytuacji zatem gdy organ ustalił, że sposób obsługi komunikacyjnej terenu objętego projektem decyzji, wskazany w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w związku ze zmianą zagospodarowania tego terenu oraz wynikającą z powyższego zmianą natężenia ruchu drogowego, nie zapewnia bezpiecznych warunków ruchu, w tym związanych z wjazdami oraz wyjazdami na jezdnię drogi krajowej, to nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. 2.2.4. GDDKiA powołał się na art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz orzecznictwo i cytaty z publikacji naukowych oraz wskazał, że w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, organ uznał, że nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Poinformował również, że przed ponownym wystąpieniem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest ustalenie wymaganych parametrów zjazdu zwykłego na teren objęty projektem decyzji. W tym celu zarządca drogi krajowej, po otrzymaniu wniosku od właściciela lub właścicieli zjazdu, przeprowadzi postępowanie w trybie art. 29 u.d.p., w celu oceny czy konieczna i możliwa jest przebudowa zjazdu zwykłego na przedmiotową działkę oraz jakie parametry winien one posiadać, tak aby na ww. terenie mogła zostać zlokalizowana planowana inwestycja. Podkreślono, że zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. 3. W skardze na ww. postanowienie GDDKiA, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, inwestor wniósł o jego uchylenie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ uzgodnieniowy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całokształtu zebranego materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ uzgodnieniowy niezasadnie przyjął, że: – w przypadku planowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii zlokalizowanej na części działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina M. , niezbędne jest spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przesłanki dostępu do drogi publicznej nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii, którą stanowi wnioskowane przedsięwzięcie, co wyklucza również możliwość dokonywania oceny sposobu obsługi komunikacyjnej terenu objętego projektem decyzji, w tym badaniu rodzaju i parametrów istniejącego zjazdu z drogi publicznej; – warunek dotyczący dostępu do drogi publicznej wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera kwestii obsługi komunikacyjnej, w tym zapewnienia zjazdu zwykłego z jezdni drogi krajowej, mimo że mieszczą się one w pojęciu "dostępu do drogi publicznej"; – określenie dostępu do drogi publicznej/obsługi komunikacyjnej, w tym zapewnienia zjazdu z drogi publicznej, wymagane jest na etapie uzyskiwania warunków zabudowy, w sytuacji gdy konieczność taka – zwłaszcza dla instalacji odnawialnego źródła energii – aktualizuje się dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, zatem działanie organu uzgadniającego należy uznać za przedwczesne; – warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego jest uprzednie przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 29 u.d.p. i uzyskanie przez inwestora – w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, podczas gdy kwestia ta pozostaje we właściwości następnego etapu inwestycji, tj. uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ uzgadniający do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności przez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji, polegającą na niezastosowaniu wyłączenia zawartego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i przyjęciu przez organ, że w niniejszej sprawie dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego wymagane jest określenie dostępu do drogi publicznej/obsługi komunikacyjnej i zapewnienie zjazdu do planowanej inwestycji – podczas gdy stwierdzenie takie jest przedwczesne (nie dotyczy etapu uzyskiwania warunków zabudowy), a nadto warunek taki nie wynika z art. 61 ust. 1 ust. 3-6 u.p.z.p.; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na braku racjonalnego, jasnego oraz przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia, w szczególności sprzecznego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą o drogach publicznych, a tym samym powstania uzasadnionych wątpliwości, co do rzetelnego i głębokiego rozważenia oraz ocenienia przez organ uzgadniający wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, których skarżone rozstrzygnięcie winno być logiczną konsekwencją. 4) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest badanie spełnienia warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej/obsługi komunikacyjnej, podczas gdy na etapie uzyskiwania warunków zabudowy ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączył dla instalacji odnawialnego źródła energii konieczność spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zatem badanie przez organ uzgodnieniowy dostępu do drogi publicznej/sposobu obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji jest działaniem przedwczesnym; 5) art. 29 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji uzależnione jest od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie tego przepisu prawnego i uzyskanie przez Inwestora zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu na działkę nr [...] , co pozostaje poza kompetencjami organu wskazanymi w art. 35 ust. 3 u.d.p. i sprzeczne jest z charakterem decyzji o warunkach zabudowy; 6) art. 9 Konstytucji poprzez pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. z późn. zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. 4. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 6. Przedmiotem kontrolowanego postanowienia było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW zintegrowanej z magazynami energii o mocy do 80 MW zlokalizowanych na części działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gminą M. , w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. 6.1. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W związku z tym nie było wątpliwości, że – skoro teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], to – przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagał uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej. 6.2. Należało w związku z tym przypomnieć, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten normuje tryb współdziałania, a postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, przy czym to do właściwości organu uzgadniającego (projekt decyzji) przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia (tu: projektu decyzji) dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W rozpatrywanym przypadku, ze względu na stosowaną normę art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem właściwego zarządcy drogi – tu: GDDKiA, była ocena okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem art. 35 ust. 3 u.d.p. GDDKiA dokonał rozważań w świetle tego przepisu, ale – zdaniem Sądu – kierując się stanem faktycznym i prawnym sprawy nie sposób uznać je za prawidłowe. 6.3. W świetle art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie do merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie jednak wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Sąd zauważa więc, że jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu – art. 4 pkt 21 u.d.p. W efekcie, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczeniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi (orzekając w omawianym trybie) powinien mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowić może uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20). 6.4. W treści projektu decyzji podlegającego uzgodnieniu wskazano (pkt 6.1.), że "inwestycja nie wymaga dostępu do drogi publicznej", a w udostępnionym organowi uzgadniającemu uzasadnieniu projektowanej decyzji powołano się w tym zakresie na art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jednak GDDKiA nie ocenił treści projektowanej decyzji, lecz abstrahując od jej treści uznał natomiast, że na teren inwestycji należy wykonać "odpowiedni" zjazd z drogi krajowej, a wobec tego należy uzyskać wcześniej decyzję zezwalającą na jego lokalizację w odpowiednim do tego trybie. Stanowisko organu jest błędne i nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa powszechnie obowiązującego ani nawet w dynamice procesu inwestycyjno-budowlanego i miejsca w tym procesie, zajmowanym przez procedurę uzyskiwania warunków zabudowy. Sąd zauważa, że rolą zarządcy drogi jako organu uzgadniającego nie jest stwierdzenie czy zjazd istnieje czy nie, ale ocena możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi, w tym bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Inaczej rzecz ujmując, "wypowiedź" tego organu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. winna dotyczyć "tylko" możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą; a ważne w tym zakresie są warunki zawarte w uzgadnianym projekcie dotyczące skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Właściwy zarządca drogi, w świetle wskazanych przepisów, z uwagi także na dość wstępny etap procesu inwestycyjnego, nie ma więc żadnych podstaw prawnych upoważniających go do tego, aby w kontekście art. 35 ust. 3 u.d.p. wypowiadać się co do skomunikowania terenu inwestycji z uwzględnieniem obecnie istniejącego stanu na tym terenie, w całkowitym oderwaniu od treści uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma też podstaw prawnych do tego, aby wymagać (na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, przed akceptacją przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy) realizacji zjazdu o odpowiednich parametrach – z uwagi na charakter planowanej inwestycji. Zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie postanowień zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy; jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający (a nie wnioskodawca będący dysponentem projektu), nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać; a postanowienie uzgodnieniowe powinno odwoływać się do ewentualnie zaplanowanej obsługi komunikacyjnej wynikającej z projektu decyzji o warunkach. 6.5. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, aby organ poczynił rozważania czy realizacja przyjętych rozwiązań spełni wymogi zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tym zakresie wypowiedzi organu dotyczą tylko charakterystyki zjazdu, którego istnienie nie jest jeszcze wymagane na tym etapie procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu, organ całkowicie pominął charakter inwestycji i warunki obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej określone w uzgadnianym przez niego projekcie decyzji. Pominął również, że na gruncie art. 35 ust. 3 u.d.p. organ ma jedynie ocenić hipotetyczną sytuację, wynikającą z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kierując sprawę do postępowania z art. 29 u.d.p., nie wziął także pod uwagę, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może złożyć każdy podmiot, niezależnie od tego czy legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma zamiar zrealizować swoje przedsięwzięcie (wynika to z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), jak również, że uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji jeszcze nie stanowi o możliwości jej realizacji; konieczne bowiem może okazać się uzyskanie orzeczenia organu architektoniczno-budowlanego. Ten zaś jest związany treścią decyzji o warunkach zabudowy; w sytuacji, gdy decyzja taka przewiduje dla "odpowiedniego" skomunikowania planowanej inwestycji budowę zjazdu, organ ten obowiązany jest do wyegzekwowania spełnienia tego warunku przez inwestora (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.). 6.6. Podsumowując Sąd uznał, że GDDKiA dokonał wadliwej oceny w sprawie, bo z pominięciem treści uzgadnianego projektu decyzji i z zastosowaniem błędnej wykładni art. 35 ust. 3 tej ustawy. Nie sposób bowiem za prawidłową uznać taką, która powoduje ocenę nie tyle stanu potencjalnego (planowanego), ukształtowanego rozwiązaniami zawartymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, ale stanu istniejącego - niezależnie od treści projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 778/22). W ślad za poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1376/17, Sąd ponownie w tym miejscu podkreśla, że w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazano warunków, których spełnienie powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji inwestycji. Uzgodnienie to ma więc – co do zasady – charakter uznaniowy, przy czym zakres tego uznania zależy od okoliczności konkretnej inwestycji. Jest przy tym oczywiste, że uznanie nie oznacza dowolności organu, a wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. W tej sprawie powyższe kryteria oceny nie zostały przez organ zastosowane. Powód podany jako mający uzasadniać negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie, nie znajduje bowiem oparcia w prawie. Dlatego też ponownie orzekając w sprawie GDDKiA winien jeszcze raz poddać analizie przedstawiony mu do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, a dalej – dokonać oceny tego projektu na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. z uwzględnieniem rozwiązań komunikacyjnych w nim zawartych i ich podstawy prawnej. GDDKiA nie może natomiast wymagać od inwestora uprzedniego – poprzedzającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy – uzyskania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. 7. Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, w konsekwencji – także niewłaściwą (dokonaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) ocenę sprawy w jego kontekście. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a zasądzona kwota stanowi równowartość wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą spółkę. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.