VII SA/Wa 2217/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia A. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że 25 lutego 2020 r. do PINB wpłynął wniosek o "wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko inwestorowi K. W., który sprzedał nieruchomość przy ul. [...] w [...] z wadą ukrytą". Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2020 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Powyższe rozstrzygniecie zostało zaskarżone do organu wojewódzkiego. [...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 16 lipca 2020 r. PINB wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku przez podanie podstawy prawnej działania organu. A. C. w piśmie z 19 lipca 2020 r. doprecyzował swój wniosek wyjaśniając, że wnosi o prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe, PINB postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. C.. [...] WINB wyjaśnił zakres działania organu II instancji i stwierdził, że PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia PINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. [...] WINB wyjaśnił trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek dotyczył "wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko inwestorowi K. W., który sprzedał nieruchomość przy ul. [...] w [...] z wadą ukrytą". [...] WINB stwierdził, że postępowanie w takiej sprawie z art. 51 Pr. bud. było już prowadzone przed organami nadzoru budowalnego i zostało rozstrzygnięte co do istoty. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2014 r. PINB nałożył na K. W. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...], zaś [...] WINB decyzją nr [...] z [...] marca 2014 r. utrzymał ją mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 912/14 oddalił skargę na [...] WINB. Następnie decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. PINB stwierdził wykonanie obowiązku z ww. decyzji, a [...] WINB decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 2604/16 oddalił skargę na decyzję organu wojewódzkiego. Ponadto, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB nr [...], zaś decyzją z [...] maja 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję. Z uwagi na powyższe PINB prawidłowo stwierdził, że wydanie kolejnej decyzji merytorycznej w sprawie wad wykonawczych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...] stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata. Organ podtrzymał też swoje stanowisko zawarte w postanowieniu nr [...] z [...] czerwca 2020 r., że A. C. może dochodzić interwencji organu nadzoru budowlanego jedynie w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...]. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 29 października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o: "1) uchylenie postanowienia Nr [...] z dnia [...].10.2020 r, wydanego przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z powodu wad wynikających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, 2) wyznaczenie pełnomocnika z urzędu celem sporządzenia skargi na postanowienie Nr [...] z dnia [...].10.2020 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego raz zwolnienie z kosztów sądowych w całości", stwierdzając jednocześnie, że "3) w przypadku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z ujawnieniem się nowych okoliczności stwierdzających, iż budynek nie został naprawiony zgodnie ze sztuką budowlaną, skarżący będzie dochodził odszkodowania od PINB I [...]WINB za wyrządzone szkody materialne i zadośćuczynienie za szkody moralne". Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że domaga się naprawienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego budynku z 15 stycznia 2018 r. wykonaną przez rzeczoznawcę ds. budownictwa inż. S. K., poprzez doprowadzenie nieruchomości do stanu pierwotnego, czyli do stanu zanim powstały awarie wodne - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust.1 Pr. bud. oraz art. 104 k.p.a.. Wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2882/12 z 9 kwietnia 2013 r. i z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 912/14, oddalający skargę inwestora na decyzję [...]WINB z [...] marca 2014 r., podkreślił, że zgodnie z trybem naprawczym z art. 51 Pr. bud. obowiązek wykonania robót budowlanych został nałożony na inwestora i dotyczył wzmocnienia podłoża metodą iniekcji. Jednocześnie Sąd wskazał, że obiekt powinien być doprowadzony do stanu używalności. 17 stycznia 2014 r. PINB nakazał K. W., jako inwestorowi, wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego budynku mieszkalnego z maja 2012 r. przez wzmocnienie podłoża pod posadzki metodą iniekcji, w terminie jednego roku od dnia uprawomocnienia się decyzji. Iniekcja została wykonana w grudniu 2015 r. bez wykonania obowiązkowych napraw budynku i który nie został w całości naprawiony zgodnie ze sztuką budowlaną. Dlatego wnioskodawca złożył skargę na decyzję [...] WINB z [...] października 2016 r., do WSA w Warszawie, który wydał wyrok 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2604/16 i oddalił skargę wnioskodawcy. Skarżący zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. złożył do Sądu ekspertyzę inż. S. K. ze stycznia 2018 r., która nie była nową ekspertyzą, lecz ekspertyzą rozszerzoną wobec tej z maja 2012 r. Ekspertyza była porównaniem stanu technicznego budynku na przestrzeni sześciu lat i wykazała, że stan techniczny budynku nie został poddany całkowitej naprawie, a jego struktura nadal wymaga naprawy. Podstawą ekspertyzy stanu technicznego była iniekcja podłogowa - strzały betonowe lub żywiczne pod posadzką podłogi parteru. Zniszczona podłoga i wszystkie elementy budynku nie zostały naprawione i doprowadzone do stanu pierwotnego. Deweloper uszkodził podłogę i pomieszczenia lokalu, które powinny być naprawione na koszt inwestora. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2020 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na "powagę rzeczy osądzonej", a [...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB i [...]WINB dopuścili się uchybień, stosując art. 61a k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego i naruszyły ten przepis przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie można przyjąć, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, oraz przyjęcia, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do wszczęcia i prowadzenia i prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że art. 61a został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2014 r. Nr 6, poz.18) i wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W związku z tym, art. 61a § 1 k.p.a. jest błędnie zastosowany, gdyż zarówno organowi I, jak i II instancji nie zależało na wszczęciu postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Załatwienie merytoryczne sprawy postanowieniem o odmowie jego wszczęcia zamiast decyzją było zatem nieuprawnione i przedwczesne. Organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i błędnie zaakceptował postępowanie organu i instancji, że zachodzi zasada res iudicata (powaga rzeczy osądzonej). Złożona ekspertyza inż. S. K. ze stycznia 2018 r. wykazała, że stan techniczny budynku nie został poddany całkowitej naprawie, a jego struktura nadal wymaga sensownej analizie administracyjnej. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy powinny być związane z nową ekspertyzą stanu technicznego ze stycznia 2018 r., do tej pory w żaden sposób nierozpoznaną przez organy administracyjne, którym nie zależy na dobru społecznym i zasadach współżycia społecznego. Jak stwierdził skarżący, "brak odróżnienia przez organy administracyjne postępowania wstępnego i wydawanych w nim postanowień, od następującego po nim postępowania wyjaśniającego zmierzającego do rozstrzygnięcia istoty sprawy decyzją administracyjną, (art. 153 p.p.s.a.)". Nieruchomość położona przy ulicy [...] w [...] została sprzedana przez inwestora z wadą ukrytą i wszystkie organy administracyjne odpowiadają za stan obecny tego budynku. WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2604/16 oddalającym skargę, wskazał, że "w przypadku ujawnienia się innych wad budowlanych, niż objęte wykonanym przez inwestora nakazem, skarżący może oczywiście dochodzić interwencji organu nadzoru budowlanego w odrębnym, kolejnym postępowaniu". Prawo administracyjne powinno bronić tych, których dobro zostało naruszone. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienia były prawidłowe, a skarga nie była zasadna. PINB poprawnie zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. dlatego, że związany był treścią ostatecznej w postępowaniu administracyjnym decyzji [...]WINB nr [...] z [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., w której organ ten stwierdził wykonanie przez inwestora K. W. obowiązku, nałożonego poprzedzającą decyzją PINB nr [...] z [...] stycznia 2014 r. w postaci wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...]. Ww. decyzja [...]WINB z [...] października 2016 r. była nie tylko ostateczna, ale i prawomocna; była bowiem przedmiotem sądowej kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2604/16 oddalił skargę skarżącego na tą decyzję. Zgodnie z art. 104 § 2 w zw. z art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. ostateczne i prawomocne decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w sposób wiążący, a ich zmiana lub uchylenie możliwa jest jedynie w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego (w tym wypadku ww. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2604/16) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wyrok prawomocny ma, zgodnie z art. 171 p.p.s.a., powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (a więc w zakresie ww. wyroku co do prawidłowości decyzji PINB i [...]WINB w zakresie całkowitego wykonania przez K. W. obowiązku wykonania nakazanych przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych). Słusznie też wskazuje organ odwoławczy na to, że poprawność stwierdzenia przez organa nadzoru budowlanego całkowitego wykonania przez inwestora K. W. nałożonych nań obowiązków nie została podważona równie w postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...], zaś decyzją z [...] maja 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy tą własną decyzję. Wyjaśnić też należy, że w sposób ostateczny i prawomocny (art. 104 § 2 w zw. z art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 170 i 171 p.p.s.a.) został ustalony przez organa nadzoru budowlanego w całości ten zakres robót budowlanych, które inwestor K. W. był zobowiązany wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Wynikał on bowiem z ww. decyzji PINB nr [...] z [...] stycznia 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB nr [...] z [...] marca 2014 r. Podlegał on również sądowej kontroli, w wyniku której WSA w Warszawie uznał prawidłowość obu ww. decyzji, wyrokiem z 31 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 912/14 oddalając skargę skarżącego. W sposób opisany powyżej kwestia zarówno zakresu obowiązków prawnych inwestora w postępowaniu budowlanym, związanych z budową przedmiotowego budynku, jak i fakt wykonania dodatkowych robót zmierzających do doprowadzenia budowy do stanu zgodności z prawem zostały już ostatecznie i prawomocnie przesądzona – w sposób wiążący zarówno organa nadzoru budowlanego, jak i sąd administracyjny. To zaś było przesłanką do zastosowania przez PINB art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania, zaś dla organu II instancji było przesłanką zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymania w mocy prawidłowego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Kwestia natomiast sprzedaży rzeczy z "wadą ukrytą", jak sugeruje skarżący, oraz naprawienia szkody, jaka mogła powstać w wyniku wykonania przez inwestora nałożonych nań obowiązków przez organ nadzoru budowlanego, nie podlega kognicji tego organu, zwłaszcza w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust.1 Pr. bud. Jest to typowe roszczenie odszkodowawcze, dochodzone przed sądem powszechnym na podstawie art. 471 Kodeksu cywilnego lub przepisów szczególnych prawa cywilnego, dotyczących rękojmi za wady rzeczy sprzedanej lub gwarancji. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.