VII SA/Wa 2219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. P.-M. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, umorzył, wszczęte na wniosek J. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P.-M. i S. M. pozwolenia na budowę budynków letniskowego i garażowego, z instalacjami i urządzeniami tech. na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Wojewoda przytoczył art. 157 § 2 kpa, wskazując, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony wynika z art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ stwierdził, że przymiot strony wnioskodawczyni wywodzi z prawa własności działki nr ew. [...], bezpośrednio graniczącej z działką nr ew. [...]. Podał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż inwestycję zaprojektowano zgodnie z linią zabudowy: 7,5m od granicy działki z drogą gruntową, 8m od zachodniej granicy działki i 9-11 m od działki wnioskodawcy. Usytuowanie to nie ogranicza zagospodarowania działki nr [...], jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie. Projekt nie przewiduje zmian spływu wód powierzchniowych na działkę skarżącej podano bowiem, że odprowadzenie wód powierzchniowych napowierzchniowo do gruntu, co odpowiada § 29 rozporządzenia oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy. Organ dodał, że ustalenie, czy podwyższenie działki pod budynkiem, zmieni stosunki wodne, wymaga opinii. Wobec nieprzedstawienia przez skarżącą dowodu, że zmieniono stosunki wodne, nie ma podstaw do negowania ww. dokumentacji. Wojewoda podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania legitymacji materialno-prawnej, której skarżąca nie wykazała. Również w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie została uznana za stronę. Powyższe stanowi zatem przesłankę do umorzenia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania pp. K., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że pp. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek letniskowy o wys. 8,03m usytuowano 8,8m od granicy działki skarżących, co odpowiada § 12 rozporządzenia, nie przesłania obiektów istniejących i potencjalnych (§ 13), zgodny jest z § 57 (nasłonecznienie) i § 271 i następnych rozporządzenia. Takich ograniczeń nie powoduje również budynek garażowy. Ponadto, miejsce na odpady stałe leży ok. 30 m, studnia ok. 34 m, 2 miejsca postojowe ok. 18 - od granicy z działką [...], zatem nie ogranicza jej zagospodarowania i odpowiada § 19, 23 i 31 rozporządzenia. Jednak z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że część działki inwestorów i część działki skarżących położone są 74m n.p.m. Projekt przewiduje natomiast podniesienie terenu do 75,25 m n.p.m., ze spadkiem max. 2% w kierunku granic działki. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy i § 29 rozporządzenia zakazuje dokonywania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działki sąsiedniej. Inwestycja ogranicza zatem zagospodarowanie działki wnioskodawców. Dodał, że zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia, budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być wznoszone poza zasięgiem uciążliwości, do których zalicza się m. in. zalewanie wodami opadowymi. Działka nr ew. [...] znajduje się zatem w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, a jej właściciele są stronami postępowania nieważnościowego. Organ dodał przy tym, że postępowanie wszczęto na wniosek J. K., jednak R. K. jako współwłaściciel działki nr ew. [...] ma prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. P.-M. i S. M., i wnosząc o jej uchylenie zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 28 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym przyjęciem, iż pp. K. powinni być stroną postępowania nieważnościowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 3 ust. 20 ustawy, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że sporny obiekt nie zapewnił pp. K. poszanowania ich uzasadnionych interesów, podczas gdy nie znajdowali się oni w obszarze oddziaływania obiektu, a nadto żaden z ich interesów nie został naruszony, w szczególności teren inwestycji nie został podniesiony, a naturalny spływ wód opadowych nie zmieniony. Zdaniem skarżących inwestycja nie ogranicza w jakikolwiek sposób zagospodarowania działki nr ew. [...] i jest zgodna z ww. rozporządzeniem. Projekt decyzji o warunkach zabudowy był uzgadniany z organami właściwymi w zakresie ochrony gruntów rolnych, melioracji wodnych i ochrony przyrody, które nie dopatrzyły się nieprawidłowości. Ocena organu odwoławczego nie jest poparta żadnymi dowodami, a zarzuty odwołania nie są zgodne z rzeczywistym stanem i są pozorne. Zagłębienie w środku działki skarżących nie spełniało funkcji melioracyjnej, tylko było wadą nabytą nieruchomości, którą należało usunąć przez wyrównanie terenu do wysokości pozostałej części działki, a nie przez podwyższenie ponad tę wysokość. Projekt budowlany przewidywał tylko doprowadzenie wysokości terenu na niewielkiej części działki do wysokości okolicznych działek i drogi. W celu nieingerowania w zagospodarowanie działki pp. K. skarżący ponieśli dodatkowe koszty, układając w tym miejscu geowłókninę i ściankę oporową. Twierdzenia organu odwoławczego, że wskutek podwyższenia terenu z 74 m n.p.m. do 75,25 m n.p.m. mogło dojść do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na działkę wnioskodawców są nieuprawnione. Istniejący rów nie był bowiem naturalnym ciekiem wodnym, a wyrównanie terenu nie spowodowało kierowania wód opadowych na działkę wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody [...] że J. K. nie posiada przymiotu strony do kwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W związku z powyższym przede wszystkim podnieść należy, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza kontrolę pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność, w tym bada legitymację wnioskodawcy do wszczęcia postępowania. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przypomnieć trzeba, że pojęcie strony zawarte w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca zawęził w art. 28 ust. 2 ustawy do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma zatem miejsce, gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować normy prawa materialnego np przepisy techniczno-budowlane, sanitarne, czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny, jako strona postępowania. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno być określane z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, w kontekście nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że krąg stron w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie prowadzonej w tym przedmiocie w trybie zwykłym, to jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06). Dodać przy tym trzeba, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności są nie tylko podmioty, które brały udział w postępowaniu zwyczajnym. Mogą mieć bowiem miejsce sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego winny być podmioty, które nie były stroną postępowania zwykłego, choć mają interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy do bycia stroną tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. J. K nie była stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., o której stwierdzenie nieważności wniosła. Nie mniej - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki nr [...] str. 27, rys 1 i 2) zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wskazuje się bowiem jednoznacznie, że zmodyfikowaniu ulegnie istniejące ukształtowanie terenu, zagłębienie idące przez środek będzie zasypane a ostateczny poziom terenu przy budynku wyniesie 75,25 m n.p.m. ze spadkiem max. 2 % w kierunku granic działki, podczas gdy z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że część działki inwestycyjnej położona jest na wysokości 74m n.p.m. W kontekście takiego zapisu projektu należy mieć na uwadze, że § 29 rozporządzenia formułuje zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W związku z powyższym, pomimo że § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia powołany przez organ odwoławczy, jako przepis o charakterze ogólnym, nie mógł świadczyć o istnieniu po stronie wnioskodawczyni indywidualnego interesu prawnego, to jego konkretyzacja znajduje odzwierciedlenie w powołanym wyżej przepisie szczególnym rozporządzenia, wprowadzającym związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012r., II OSK 22296/10, LEX nr 1145581). Należało zatem podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że działka nr [...] stanowiąca współwłasność J. K. leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, co legitymuje wnioskodawczynię do wszczęcia i kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że sporny obiekt nie zapewnił wnioskodawczyni poszanowania jej uzasadnionych interesów. W świetle powyższej argumentacji zasadnie również podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że R. K. jako współwłaściciel działki nr [...] winien uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślić na koniec należy, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy mogą mieć charakter ewentualny, bowiem obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego. Przy czym pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, w wyniku wybudowania obiektu niespełniającego wymaganych warunków technicznych (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., II OSK 563/10, LEX nr 992604). Nie znajdując postaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.