VII SA/Wa 2219/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia M1 z siedzibą w W., Stowarzyszenia M2 z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 lipca 2024 r. nr VII/124/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej postanawia: odrzucić skargę Stowarzyszenie M1 z siedzibą w W., Stowarzyszenie M2 z siedzibą w W.e (dalej: "skarżący") pismem z 22 sierpnia 2024 r. (data nadania) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy (dalej także: "organ") nr VII/124/2024 z 4 lipca 2024 r., nr VII/124/2024 ("uchwała") w zakresie § 1 pkt. 1 uchwały, w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. A. w Dzielnicy [...] (opubl. Dz. Urz. Woj. Maz. z 23 lipca 2024 r., poz. 7366). W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na naruszenie zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wskazali, że interes prawny oraz legitymację procesową do zaskarżenia uchwały wywodzą z następujących okoliczności: po pierwsze – istnienia potencjalnego zagrożenia, iż inwestycja o znacznej kubaturze zagrozi bezpieczeństwu okolicznych mieszkańców, a zamieszkałych w budynkach przy ul. A. i ul. M. w Warszawie może pozbawić miejsca zamieszkania i doprowadzić do bezdomności z powodu niestabilności hydrologicznej terenu w tym m.in. działek ew. [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. A., przeznaczonych przez inwestora na kwestionowaną inwestycję mieszkaniową; po drugie – z faktu, iż liczba projektowanych lokali handlowych, usługowych oraz miejsc parkingowych dla ww. inwestycji dramatycznie zwiększy obciążenie komunikacyjne i doprowadzi do naruszenia standardów środowiskowych, co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości dojazdu do domów okolicznych mieszkańców reprezentowanych przez skarżących; po trzecie – z treści zaskarżonej uchwały nie wynika gwarancja, że inwestor nie ogrodzi terenu, a nadto że opis terenu przeznaczonego na zieleń, sport i rekreację jest nieokreślony co daje inwestorowi swobodę w tym zakresie; po czwarte – z faktu, iż w regulaminach wewnętrznych obu skarżących wspólnot mieszkaniowych zawarte są przepisy upoważniające do reprezentowania interesów ich członków w zakresie utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym oraz obrony interesów prawnych mieszkańców ww. nieruchomości. Zaskarżona uchwała procedowana była na podstawie tzw. specustawy deweloperskiej tj. ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 195 ze zm.). W odpowiedzi na skargę, Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na brak naruszenia interesu skarżących, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Art. 101 ust. u.s.g. przewidując, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, zawęża legitymację skargową, stanowiąc dopuszczony przez art. 50 § 2 p.p.s.a. wyjątek od zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a., przewidującego, że skargę może wnieść "każdy, kto ma w tym interes prawny", a więc kto ma interes prawny w rozstrzygnięciu jego sprawy przez sąd administracyjny. "Interes prawny «we wniesieniu skargi» wiąże się z oczekiwanym przez skarżącego zachowaniem się sądu administracyjnego. Nie chodzi więc tu o «naruszenie» interesu prawnego, który już wcześniej istniał (nawet o jego naruszenie przez działanie administracji niezgodne z prawem), ale o interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (vide: J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw. dr. hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik i in., Kraków 2001, s. 797). Art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., stawia zatem większe wymagania wobec skarżącego, który wykazać musi nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Jest to poważne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., ograniczono ją bowiem wymogiem wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis (por. wyrok TK z 16.09.2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008/7, poz. 121, LEX nr 435785). Nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo. Pojęcie interesu prawnego nie jest zdefiniowane normatywnie. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny ma zawsze wynikać z normy prawnej. Co do zasady ma to być norma prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, LEX nr 448119: "interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu"). Nie chodzi zatem o jakikolwiek interes, tylko o taki interes prawny, który może być wywiedziony z normy prawa materialnego. W orzecznictwie dopuszcza się jednak wyjątkowo wywodzenie tego interesu także z norm ustrojowych. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. m.in. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, "Wokanda" 2005/7–8, s. 69, LEX nr 151236 . W realiach przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżący powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12, LEX 1231719). W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich własny, indywidualny interes prawny. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu meriti, istotna jest teza wyroku NSA z 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1576/10, w którym Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że "skuteczność skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego, naruszenia już dokonanego, a nie dopiero ewentualnego, możliwego w przyszłości. Kwestie przyszłego, ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko czy życie i zdrowie ludzi w związku z funkcjonowaniem planowanej dopiero w przyszłości inwestycji nie może przesądzać o aktualnym z chwilą wejścia planu w życie naruszeniu konkretnego interesu prawnego skarżącego". W świetle powyższego, nie sposób uznać, aby skarżący wykazali, że kwestionowana uchwała narusza ich prawo lub uprawnienie. Jak wskazał bowiem NSA "interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych" (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Zdaniem Sądu – wobec twierdzeń i argumentów skargi – w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, aby przysługujący im jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie w sferze prawa materialnego zostało postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszone, co umożliwiłoby sądową kontrolę legalności uchwały. Przewidywania skutków realizacji inwestycji mieszkaniowej ma wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Inaczej mówiąc, strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby uchwała naruszała jej aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. W konsekwencji powyższego uznać należało, że dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie. Skoro skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynika ich interes prawny, powodujący możliwość skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie, Sąd meriti nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.