VII SA/Wa 2220/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Centrum Medycznego w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Centrum Medycznego w [...] kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na [...]Centrum Medyczne obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie uzgodnionej z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych ekspertyzy technicznej budynku szpitala powiatowego wybudowanego na działce nr ew. [...]obręb: [...] w [...], w zakresie zgodności budynku z przepisami techniczno - budowlanymi oraz w zakresie spełnienia przepisów przeciwpożarowych i wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z ewentualnym określeniem robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że postępowanie wszczęto z urzędu w związku ze stanowiskiem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wyrażonym w piśmie z dnia [...].11.2012r., znak: [...], w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Stanowisko powyższe Komendant przedstawił w związku z rozbudową istniejącego budynku szpitala o nowe skrzydło. Z dokumentu tego wynikało, iż rozbudowę wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, lecz, jak stwierdzono w ww. dokumencie, w obecnym stanie obiekt nie spełnia wymogów przepisów przeciwpożarowych. W dniu [...] stycznia 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali oględzin budynku szpitala powiatowego przy ul. [...] w [...], zarządzanego przez [...] Centrum Medyczne. W ich toku stwierdzono, iż usunięcie nieprawidłowości, o których mowa w ww. piśmie Komendanta Powiatowego PSP, tj. doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi wymaga sporządzenia ekspertyzy technicznej istniejącego (rozbudowywanego) obiektu. Na tej podstawie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej ma wydać odpowiednie nakazy wykonania określonych czynności niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi. Zażalenie na w/w postanowienie złożyło [...] Centrum Medyczne w [...]. W zażaleniu skarżący podniósł, iż powyższym postanowieniem organ ponownie nakazał ocenę obiektu pod kątem kryteriów dopuszczenia do użytkowania, podczas gdy obiekt oddany został do użytkowania na podstawie stosownej decyzji i nie powinien być znowu sprawdzany pod kątem tych samych kryteriów. Nadto skarżący wskazał, że kwestia zachowania wymogów ochrony przeciwpożarowej budynku głównego [...]Centrum Medycznego była juz przedmiotem rozpoznania przez organy państwowej straży pożarnej. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], wobec stwierdzenia naruszeń przepisów przeciwpożarowych zakazał eksploatacji poszczególnych fragmentów budynku szpitala. Na skutek odwołania [...]Centrum Medycznego z dnia [...]lipca 2008 r. [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...]decyzją z dnia [...]lipca 2008 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję Komendanta Powiatowego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co jednak nie nastąpiło do dnia dzisiejszego. Postanowieniu organu I instancji zarzucono również naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na nie informowaniu strony i jej pełnomocnika o podejmowanych czynnościach w toku postępowania, tj. oględzinach obiektu. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...]utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ II instancji wyjaśnił, iż przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, będący podstawą skarżonego postanowienia, wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do: 1. jakości wyrobów budowlanych, lub 2. jakości wykonywanych robót budowlanych, bądź 3. stanu technicznego obiektu budowlanego. Powyższe uprawnienie organu nadzoru budowlanego umożliwia zebranie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i ewentualnie wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Mając na uwadze, iż organ I instancji w toku czynności kontrolnych, dokonanych w dniu [...].01.2013r. ustalił, iż istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy stwierdził, iż wystąpiła jedna z przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Zgodnie z pismem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...].11.2012r., znak: [...], w przedmiotowym budynku szpitala występuje szereg naruszeń w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej jakie wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W piśmie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], wskazano m.in.: ,,(...) uzgodnienie ww. projektu budowlanego dokonane zostało przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu rozwiązań projektowych mających istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego rozpatrywanego obiektu budowanego, w związku z niespełnieniem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno-budowlanych, o czym niezwłocznie powiadomię Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Przedmiotowa nieprawidłowość może skutkować unieważnieniem przez ten organ przedmiotowego uzgodnienia ". W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego uzasadnione było nałożenie na zarządcę przedmiotowego budynku obowiązku przedłożenia omawianej oceny technicznej. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że zaskarżone postanowienie ma jedynie charakter dowodowy. Jest elementem wyjaśnienia pewnych okoliczności i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Ma na celu dostarczenie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu sprawy. W ocenie organu II instancji organ powiatowy wykazał istnienie przesłanek koniecznych do zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, wobec nieprawidłowości występujących w obiekcie budowlanym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]zawarte w piśmie z dnia [...].11.2012r. było znane skarżącemu od początku. Ponadto organ II instancji wskazał, że decyzja PINB w [...] nr [...]z dnia [...].11.2012r. udzielająca skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Przepis art. 81c Prawa budowlanego ma bowiem charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, kiedy nadzór budowlany żąda dostarczenia stosownych dokumentów np. ekspertyz, ocen technicznych. Nadto zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezpodstawny był zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem Dyrektor [...] Centrum Medycznego – Z. K., uczestniczył w oględzinach dokonanych w dniu [...].01.2013r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2013 r. złożyło [...]Centrum Medyczne w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że stanowisko Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej wyrażone w piśmie z dnia [...]listopada 2012 r. mogło stanowić podstawę nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy kompleksu budynków w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i ppoż., - art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie, iż Komendant Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia [...]listopada 2012 r. stwierdził zgodność wykonania rozbudowy szpitala z projektem budowlanym w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz decyzji z dnia [...]listopada 2012 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, - art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony i jej pełnomocnika o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, w tym o dokonaniu oględzin budynku, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania jakie rozwiązania projektowe są niezgodne z wymaganiami z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a także jakie konkretnie przepisy techniczno-budowlane miałyby zostać uwzględnione w ekspertyzie, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nie spełniającego wymogów określonych w tym przepisie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, mimo braku uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało uwzględnić. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była ocena postanowienia o charakterze dowodowym wydanego przez organ nadzoru budowlanego I instancji, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Koniecznym warunkiem do zastosowania tego przepisu i nałożenia obowiązków wynikających z tej normy prawnej jest stwierdzenie istnienia uzasadnionych wątpliwości poprzez wykazanie konkretnych okoliczności wskazujących, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co stanu technicznego obiektu (w trakcie legalnie użytkowanego obiektu doszło do pogorszenia substancji budowlanej lub wystąpiły uwarunkowania zagrażające obiektowi). W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że daje on uprawnienie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, ale majce charakter kwalifikowany. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków, także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Dlatego organ zobowiązany był wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Nie miał prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (wyrok NSA z 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). W stanie faktycznym sprawy wątpliwości organu nadzoru budowlanego wynikały z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia z dnia [...].11.2012r., znak: [...], Jednak analiza treści tego pisma, nie mogła w ocenie Sądu stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki do nałożenia przedmiotowych obowiązków na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z zaskarżonego postanowienia wynikało, że [...]Centrum Medyczne ma obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej uzgodnionej z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, budynku szpitala powiatowego w [...], w zakresie zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi oraz w zakresie spełnienia przepisów ppoż. i wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z jednoczesnym określeniem robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Niewątpliwie zakres nakazanej do wykonania ekspertyzy jest bardzo szeroki, zdaniem Sądu nieadekwatny do własnych ustaleń zawartych w protokole oględzin. Ustalenia protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...].01.2013r. w odniesieniu do zakresu nakazanej ekspertyzy dowodzą, iż organ przy jej nakładaniu obowiązku kierował się w istocie stwierdzeniami zawartymi w piśmie Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej z dnia [...]listopada 2012 r., a nie własnymi ustaleniami co do stanu technicznego obiektu. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zatem co do zasady działanie organu nadzoru budowlanego w kontekście zachowania przepisów ww. rozporządzenia powinno być powiązane z budową, przebudową lub zmianą sposobu użytkowania budynków. Natomiast w przedmiotowej sprawie jak wynikało z ww. pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], rozbudowa obiektu szpitala została wykonana zgodnie z projektem budowlanym uzgodnionym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Przy czym uzgodnienie to dopuszczało rozwiązania projektowe mające istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego, nie zachowano bowiem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Nieprawidłowości te zdaniem organu Straży Pożarnej mogą skutkować unieważnieniem uzgodnienia. W kolejnych punktach pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]z dnia [...].11.2012r. wskazuje się na brak spełnienia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej w starej części budynku, zatem w tej w której robót budowlanych nie prowadzono. Działanie organu nadzoru budowlanego polegające na nałożeniu obowiązku sporządzenia wskazanej ekspertyzy było w okolicznościach sprawy wadliwe, tak z uwagi na bardzo szeroki zakres nałożonych obowiązków, nie powiązany z ustaleniami faktycznymi organu, jak również z uwagi na ich nieadekwatność do przyjętego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Właściwy organ straży pożarnej mógł zatem podejmować działania w ramach własnej kompetencji, jeśli tylko stwierdził naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Z materiału sprawy nie wynikało, ażeby stwierdzona przez organy nadzoru budowlanego niezgodność w zakresie przepisów przeciwpożarowych była skutkiem działania budowlanego inwestora, w części dotyczącej rozbudowy wynikać bowiem miała z wadliwego projektu budowlanego, natomiast w starej części obiektu związana była z zaszłościami budowlanymi. Niewątpliwie do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej należy m.in. nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Zatem organ państwowej straży pożarnej był kompetentny do przeprowadzenia czynności kontrolno - rozpoznawczych w przedmiotowym obiekcie, a stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. budynku, mogły zostać objęte stosownymi nakazami ich usunięcia. Wynika to wyraźnie z przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 67 z późn. zm.), oraz rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U.2010.109.719). Nawet w sytuacji, gdy wykonanie przez stronę obowiązków, odpowiadających wymogom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie byłoby możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej może zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Zdaniem Sądu zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania administracyjnego, to jest: art. 7 i art. 77 k.p.a. przez uznanie, że stanowisko Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej wyrażone w piśmie z dnia [...]listopada 2012 r. mogło stanowić wystarczającą podstawę nałożenia przedmiotowych obowiązków, oraz brak odniesienia się do stwierdzonej w tym piśmie zgodności wykonania rozbudowy szpitala z projektem budowlanym. Ponadto słusznie zarzucono naruszenie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie, mimo braku samodzielnych ustaleń organu nadzoru budowlanego, uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynków szpitala. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.